什么是债务上限？美国债务上限会无限提高吗？提高意味着什么？

　　机构观点一览：

　　什么是债务上限？法定借债限额

　　所谓债务上限（Debt Limit，又称Debt Ceiling）是政府可以累计的联邦债务总额的法定限额，该限额适用于几乎所有联邦债务，包括公众和政府持有（政府从包括社会保障和医疗保险信托基金的政府账户借款而形成的债务）。

　　截止2021年8月末，美国联邦债务总额达28.4万亿美元，其中公众持有达22.3万亿美元［3］，政府持有6.2万亿美元［4］。所以，债务上限可以变相理解为美国财政部手中的“信用卡额度”，美国财政部在不超过上限的情况下，可自行掌握发债节奏；触及上限后则无法进一步新增。

　　为何如此重要？不解决会导致违约

　　与针对新一财年预算的拨款法案不同，由于债务上限主要是用于偿还过往已经发生的支出的持续责任，因此如果不能得到及时解决（提高或暂时冻结），那么意味着对现有债务无法及时偿付，也即违约，这在现代美国历史上还基本没有发生过，因此影响要远大于仅仅是部分非职能部门（如国家公园、社会保障、医保、经济数据统计发布等）暂时性关闭的政府关门。

　　70年代以来，美国政府关门共发生20次，特朗普总统时期就出现过两次因无法达成拨款协议而关门，但整体对市场影响相对有限。

　　相比之下，政府违约却鲜有发生。国会研究院（Congressional Research Service）2016年12月研究，回顾历史看，美国联邦政府信誉受到质疑有3次，分别为1812年战争、大萧条期间退出金本位制、以及1979年所谓的“迷你违约”（“Mini-Default”）。正是因为这一问题非常重要，因此从历史经验看，美国两党虽然多次就债务上限展开博弈，但都能在“最后一刻”达成协议。不过离违约最近的一次的2011年8月，国会最后一刻通过法案避免违约，但标普公司依然下调了美国的主权评级（从AAA下调至AA+），导致市场情绪受到了明显冲击。

　　确立时间与演变过程？二战结束至今已上调98次

　　在建立债务上限机制之前，国会必须在单独的立法中批准每次债券发行。债务上限机制于1917年通过《第二自由债权法案》（the Second Liberty Bond Act）确定，初始定于115亿美元，从而简化流程并提高借贷灵活性。1939年，国会设立了第一个几乎涵盖所有政府债务总的限额，并将其定为450亿美元，比当时的总债务高出约10%。

　　二战结束至今，美国债务上限已上调98次。80年代，债务上限从不到1万亿美元增加到超3万亿美元；90年代债务上限翻倍，达到约6万亿美元；2000年开始的10年间债务上限再次翻番，超12万亿美元。2011年的预算控制法案（the Budget Control Act of 2011）自动将债务上限提高了9000亿美元，并授予总统权利将上限再提高1.2万亿美元（总计2.1万亿美元），至此，债务上限达16.4万亿美元。

　　值得注意的是，2013年以前美国政府设置的债务上限均为永久性提限，即事先确定好具体上限规模。2013年2月时任总统奥巴马签署了《无预算，无工资法案》（No Budget， No Pay）法案，为美国历史上首次暂停债务上限，该方式使美国政府不再直接设定债务上限，而是设置暂停期并允许财政部继续发债而不受债务上限限制，但发行量被限定在“偿还现存义务”内，暂停期过后债务上限重置为原有债务上限+暂停期内新增债务。2013年5月至今美国政府连续6次提高债务上限均采取这种方式，最近一次美国上调债务上限是2019年8月，特朗普总统通过的《2019年两党预算法案》（Bipartisan Budget Act of 2019）暂停债务上限2年，到期日2021年7月31日。在今年7月末暂停债务上限到期后，美国财政部在8月初采取紧急现金节约措施，但财政部长耶伦近日再次表示，国会必须在10月18日前采取行动暂停或提高债务上限，否则财政部或将无法继续按时支付政府的账单，即所谓“X日”（X date，技术性违约，财政部现金余额不足以偿债付息）。根据两党政策中心估算，最坏情形下，“X日”将于10月中旬到来。

　　那么为何美国的债务总额不断攀升，债务上限不断上调？回顾来看，60年代至今，美国几乎每年都有财政赤字。伴随2020年疫情的爆发，美国2020年财政赤字达3.1万亿美元，占GDP比例达14.9%，公共债务占GDP比例也攀升至125%的历史高位。长期赤字且大举发债的支撑前提无疑是美国的“债务经济模式”，在全球贸易均以美元为结算货币的基础之上，美国须维持贸易逆差才能实现世界其他国家获取大量美元的目的；世界各国通过贸易顺差获取美元之后，还须不断购买美国国债来实现美元保值增值的目标，再通过投资美国金融产品回流到美国国内。而美国政府不断上调债务上限从而持续发债一定程度上也是为了促成这一循环的闭环。

　　触及后的应对方案？短期非常规措施，但最终仍需暂停或上调

　　一旦触及债务上限，财政部可以采取一系列短期非常规措施短期过度，但仅能支撑较短时间，而真正的解决方法依然是提高或者暂停债务上限。

　　短期应对，可采取非常措施（Extraordinary Measures）。非常措施属于临时性措施，包括采用技术性调整手段来创造额外借贷能力以及动用财政部现金账户余额，具体来看：

　　► 采取技术性调整手段来创造额外借贷能力。当债务触及上限时，美国财政部可以采取一系列临时扩展偿还债务的措施，具体包括：暂停发放州和地方政府债券（State and Local Government Series Treasury securities， SLGS）、暂停财政部对联邦雇员退休储蓄计划（Government Securities Investment Fund of the Federal Employees Retirement System， G-Fund）、以及宣布“债务发行暂停期”（Debt Issuance Suspension Period）。

　　► 动用财政部现金账户（Treasury General Account，TGA）余额。当触及债务上限后，财政部通常会动用TGA账户余额暂时应对各项财政开支，并为政府解决债务问题提供缓冲期。

　　长期应对，可暂停债务上限或上调债务上限。如上文所述，受到财政收支难以平衡的约束，非常措施终究无法解决美国债务问题，所以提高债务上限或者暂停债务上限仍是最终选择。