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完善规则让裁量正义更有保障
近日，国家市场监管总局印发了修订后的《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》(以下简称《指导意见》)，进一步完善了行政处罚应遵循的原则，修订了行政处罚的裁量情形，增加了规范行政处罚裁量权基准制定和管理的相关规定。
如何做到过罚相当，实现执法力度和温度的统一，一直是实施行政处罚的痛点。近年来，一些行政处罚案件广受公众关注。例如，在某地毒芹菜案中，当事人售卖5斤农药残留超标的芹菜，被没收违法所得20元，罚款6.6万元。在某地“巴黎贝甜”案中，当事人未经许可从事食品生产经营活动，被没收违法所得5.85万元，罚款58.5万元。在这些案件中，不管根源上是执法还是立法的问题，当事人及公众所质疑的重点都是过罚是否相当。
作为市场监管领域行政处罚裁量权行使的总则性规范，《指导意见》通过规范行政处罚裁量权，可以促进市场监管部门严格规范公正文明执法，从而有利于更好地保护市场主体和人民群众的合法权益，维护公平竞争的市场秩序，优化营商环境。
一是有利于防止处罚畸轻畸重。由于缺乏明确而具体的裁量规则，市场监管部门在执法时，对于是否应当给予处罚、如何选择处罚的种类和幅度等，时常面临判断难题。一旦执法人员滥用裁量权，则必然导致过罚失当。对此，《指导意见》增加了“首违不罚”、依法应当不予处罚、应当从轻或减轻处罚等情形，同时对其中多项情形作出修正，从制度层面推动了行政处罚实施的宽严相济。例如，明确从轻处罚的罚款数额，应当为从最低限到最高限这一幅度中较低的30%部分，为过罚相当裁量提供了具体的规则指引。
虽然处罚畸重更容易受到社会关注，但处罚畸轻同样值得重视。《指导意见》在减少可以从重处罚的情形的同时，也增加了应当从重处罚的情形，防止出现处罚畸轻的现象。一些处罚畸轻案件，往往存在执法腐败问题，如果该从重的没有被从重处罚，那么将导致违法行为人没有承受应有的“代价”，不符合处罚正义的要求，最终必然损害法治的权威性。
二是有利于实现类案同罚。对同类案件实施不同的处罚，不仅会导致个案中的执法不平等，而且会引发当事人及公众对执法机关公信力的质疑。《指导意见》新增公平公正原则，要求对违法事实、性质、情节等基本相同的违法行为实施行政处罚时，适用的法律依据、处罚种类和幅度基本一致。《指导意见》要求对同一行政处罚事项，原则上应当直接适用上级市场监管部门已经制定的行政处罚裁量权基准，这有利于解决处罚标准不统一的问题。针对个案中适用裁量基准可能出现明显不当、显失公平等情形，《指导意见》明确经本部门主要负责人批准或者集体讨论通过后，可以调整适用行政处罚裁量权基准，并保存相关记录，这有利于实现实质平等。适用行政处罚裁量基准，实际上体现了对行政惯例的遵循，但如果机械地适用，必然导致行政处罚的实质不平等。
三是有利于保障行政处罚裁量基准的制定质量和实施效果。行政处罚裁量基准是行政机关实施行政处罚的具体尺度和标准。2021年修订的行政处罚法首次将“行政处罚裁量基准”写入国家法律，这是我国裁量基准法治化进程中的标志性事件。2022年国务院办公厅发布的《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》，首次从国家层面规定了裁量基准的制定和管理。如果裁量基准的内容本身不合理，违反过罚相当原则，将比个案中行政处罚裁量的滥用更为糟糕。《指导意见》聚焦市场监管领域行政处罚存在的实际问题，明确了行政处罚裁量基准制定主体的职责权限，要求原则上不重复制定裁量基准，规定了监督检查和动态调整机制，这些都有利于实现行政处罚裁量基准制度化、行为规范化、管理科学化。
行政处罚权是政府运用最为广泛的权力之一，如何有效规范行政处罚裁量权，直接关系到法治政府的建设进程。通过不断完善行政处罚裁量权行使的规则体系，有利于指引并约束裁量。在规范行政处罚裁量权的同时，还应不断清理不合理的罚款事项，及时修订或废止相关处罚规范，从而让执法既有力度又有温度。
(作者系中央财经大学法学院副教授、博士生导师)
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