首纳村镇银行、自主协商存贷款利率，商业银行法将迎三修

首次纳入村镇银行、建立分类准入机制、完善银行公司治理、加大违法处罚力度……银行业法治顶层设计再迎进一步健全。10月16日，央行官网发布关于《中华人民共和国商业银行法（修改建议稿）》（以下简称《修改意见稿》）公开征求意见的通知，在现行《商业银行法》的基础上，《修改意见稿》整合后新设或充实了四个章节，分别涵盖公司治理、资本与风险管理、客户权益保护、风险处置与市场退出等八方面修改内容。在分析人士看来，此次《商业银行法》的修订，将加快补齐监管制度法律短板，防范化解银行体系风险，进一步引导银行规范发展，稳健经营。

首次纳入村镇银行

完善分类治理机制

对比《商业银行法》以前版本，此次《修改建议稿》的一大改变是首次将村镇银行纳入该法律适用范畴。

以前版本中，商业银行定义为设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人，《修改建议稿》在此基础上，新增“包括全国性商业银行、城市商业银行、农村商业银行以及根据经济社会发展需要设立的村镇银行等其他类型商业银行”。

针对村镇银行，《修改建议稿》还作出该类别商业银行需根据公司治理实际情况，可以不设监事会，仅设一至二名专职监事，但至少应设一名外部监事等具体规定。

对此，光大银行金融市场部分析师周茂华表示，近年来，在监管层监察中，村镇银行暴露不少问题，村镇银行一方面内部治理与经营水平相对不高，另一方面村镇中小银行是服务三农，小微民营企业等薄弱环节的主力军，有必要加强监管，引导其加快健全内部治理，提升经营水平，主责主业，深植依法合规开展业务，稳健经营，更好服务实体经济。

央行在《修改建议稿》起草说明中也表示，此举旨在完善商业银行类别，扩大立法调整范围。明确村镇银行法律地位，也为未来出现的新型商业银行预留法律空间。

此外，北京商报记者注意到，为完善商业银行市场准入条件，《修改建议稿》新增对股东资质和禁入情形的规定。央行还就商业银行分类准入条件作出了授权性规定，后续将由国务院银行业监督管理机构对不同类型商业银行的设立条件分别制定具体规定。

金融监管研究院副院长周毅钦表示，面对近年来中小银行经营风险逐步暴露的问题，《修改建议稿》从立法层面对商业银行股东和股权的准入进行了更为清晰化的限定，能够将近几年出现的部分想利用商业银行进行利益输送等目的的股东，阻拦在市场之外。同时，把具体的立法下放到国务院银行业监督管理机构，也更加有利于监管的灵活性。

邮储银行研究员娄飞鹏表示，中央曾多次提出“构建多层次、广覆盖、有差异、大中小合理分工的银行机构体系”的要求，分类准入授权既是落实中央要求，提高监管的针对性，也有利于银行业自身发展，利于更好发挥不同类型银行优势服务实体经济。

增设股东禁止行为

强化资本管理要求

在经济下行叠加疫情黑天鹅双重影响下，银行内部治理情况及抗风险能力日益成为监管和市场关注的焦点。此次《修改建议稿》中新设“商业银行的公司治理”（第三章）、“资本与风险管理”（第四章）和“客户权益保护”（第六章）三个章节，从立法层面对商业银行公司治理要求加以完善，提高了对商业银行抗风险能力的要求，并补全了对除存款人外其他客户的权益保护。

具体来看，《修改建议稿》在新设“公司治理”一章中，增设股东义务与股东禁止行为，并强调突出董事会核心作用，规范董事会专门委员会、独立董事等事项，提升监事会独立性与监督作用，要求商业银行健全内部控制，规范激励约束机制、信息披露与关联交易管理。

周茂华表示，增设“公司治理”章节，主要是针对近年暴露出中小银行普遍存在内部治理失灵，引发违规违法案件频发，内部风险积聚问题，有必要引导银行加快健全银行内部治理，从根本上防范化解银行风险，推动高质量发展。

随着中小银行经营风险的不断暴露，公司治理问题已经多次遭到监管点名。6月24日，银保监会发布《关于开展银行业保险业市场乱象整治“回头看”工作的通知》，其中针对公司治理特别提及要严查股东资质。今年4月，银保监会副主席周亮也提到，“股权混乱是中小银行特别大的问题”，银保监会已经对一部分中小银行的问题股东进行了清退和处置。

此次央行发布的《修改建议稿》中明确，商业银行股东需履行以合法自有资金投资商业银行、向商业银行逐层说明其股权结构直至实际控制人、履行信息披露义务、尽职行使股东选举权及遵守关联交易相关规定五项义务，并提出不得以非自有资金出资、不得出资“造假”以及滥用股东权利或以不正当手段干预商业银行经营管理等五项禁止性行为。

娄飞鹏指出，明确股东义务与股东禁止行为，有利于银行健全公司治理并有效落实，也有利于维护中小股东合法权益。对于未上市商业银行，有利于其后续融资补充资本金。

在新设“资本与风险管理”一章中，《修改建议稿》指出，商业银行应遵守监管规定的资本充足率最低要求，并按规定计提储备资本、逆周期资本、系统重要性附加资本、第二支柱资本等。全球系统重要性商业银行还应当符合中国人民银行规定的总损失吸收能力要求。”

央行在《修改建议稿》起草说明中表示，新设这一章的主要目的是落实《巴塞尔协议Ⅲ》资本监管要求，确立资本约束原则，明确宏观审慎管理与风险监管要求。

《巴塞尔协议Ⅲ》是在2008年国际金融危机的背景下出台，全球金融监管当局开始反思对大型金融机构的监管，尤其是对系统性风险的防范成为完善金融监管体制的重要内容。《巴塞尔协议Ⅲ》协议要求商业银行提高资本构成质量，建立资本缓冲运行机制，根据压力及时提升资本充足水平和流动性水平，增加风险缓释等措施，与此次《修改建议稿》提出的监管方向一致。

为完善商业银行风险处置机制，央行还于9月30日会同银保监会起草了《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）。该《办法》对被认定为全球系统重要性银行的国内商业银行外部总损失吸收能力比率、构成以及可计入资本工具等方面作出明确要求，其主要适用对象为2019年被纳入全球系统重要性银行的工商银行、中国银行、建设银行和农业银行。

此外，央行还表示，现行《商业银行法》仅对存款人保护作出较为原则的规定，缺乏对客户保护义务的具体规范，亟需进一步完善，因此，新设第六章“客户权益保护”，对商业银行营销、信息披露、风险分级与适当性管理、个人信息保护、收费管理等客户保护规范作出具体规定。

自主协商确定存贷款利率

健全退出和处罚机制

除了建立分类准入机制、完善银行公司治理外，北京商报记者注意到，针对银行业务经营规则，风险处置与市场退出、处罚机制，《修改意见稿》亦进行了进一步明确。

业务经营规则方面，《修改意见稿》明确，商业银行应当根据本银行类型、规模和业务实际，制定特色化、专业化的发展战略。城市商业银行、农村商业银行、村镇银行等区域性商业银行应当在住所地范围内依法开展经营活动，未经批准，不得跨区域展业。

同时，尊重商业银行自主经营权和市场主体地位，并减少了不必要的行政约束，从而提升金融服务实体经济能力。例如删除原《商业银行法》第三十六条借款人原则上需提供担保的规定；并修改利率规定，允许双方自主约定存贷款利率；确立授信审查尽职免责制度；延长商业银行处置担保物时限要求；删除企业仅能开立一个基本账户的规定。

“这些规定利于银行在业务开展中的自主性，发挥市场作用。”零壹研究院院长于百程如是评价道。

其中，在利率机制上，《修改意见稿》提出，商业银行可按照央行有关规定，与客户自主协商确定存贷款利率。对此，于百程进一步称，此举在在银行机构日常经营中，已经开始执行了，通过立法的方式，在有关规定范畴内，给予银行利率市场化和自主经营的权限，之后将更加有法可依。

另在健全风险处置与市场退出方面，《修改意见稿》将原《商业银行法》第七章整合充实为第九章“风险处置与市场退出”，并建立风险评级和预警、早期纠正、重组、接管、破产等有序处置和退出机制，规范处置程序，严格处置条件，完善职能分工。

此外，《修改意见稿》还对结算最终性、终止净额结算、过桥商业银行作出规定。明确存款保险基金管理机构可以成立过桥商业银行，阶段性收购或者承接被接管商业银行的全部或者部分业务、资产和负债。

“商业银行较一般企业特殊，具有很强的外溢效应，商业银行风险处置、退出对国民经济与市场体系，宏观政策都具有很强的影响。因此，需要加快补齐银行的监管短板，建立分类准入与健全风险处置、市场退出机制。”周茂华向北京商报记者解释道。

值得一提的是，防风险基调下，当前，银行业强监管高压态势仍在持续，据不完全统计，2020年前三季度银保监系统共向银行业机构和个人开出罚单超1800张，国有大行、股份制银行、城商行、农商行、村镇银行等各类金融机构均有涉及，合计罚没金额约10.34亿元，强监管力度持续加深。

从违规类型来看，银保监系统对银行业开出的罚金数量已超过2019年全年总和，违规“输血”房地产、股市，“瞒报风险”藏匿不良成为监管严打的重点。

北京商报记者注意到，与监管趋严基调保持一致，《修改意见稿》也明确加大违法处罚力度，并扩充了违规处罚情形。其中包括增设对商业银行股东、实际控制人以及风险事件直接责任人员的罚则；引入限制股东权利、薪酬追索扣回等措施，强化问责追责；提高罚款上限，增强立法执行力和监管有效性等。

周茂华称，近年来，银行体系暴露出案件多，其中一个重要原因是国内监管制度、法律相对银行快速发展滞后，违法、违规成本过低。守住防范金融风险底线，做好风险防范化解，是确保金融体系稳定，健康发展与服务实体经济的基础。

第三次修订

补齐银行监管短板

北京商报记者了解到，此次已是《商业银行法》第三次修订，前两次于2003、2015年进行了修订。

近五年来，在数字经济背景下，银行业发展突飞猛进，规模不断增长，市场生态变化，且创新性、交叉性金融业务不断涌现，可以确定的是，以往的《商业银行法》大量条款已不适应实际需求，亟待全面修订。

正如央行所称，修改《商业银行法》，既是支持我国银行业快速发展的客观需要，也是引导银行回归本源、服务实体经济的内在要求，同时也是防范化解金融风险、维护金融稳定的迫切需要，坚持市场化导向，建立完善多层次银行体系的必要条件。

具体来看，修改《商业银行法》，亟需从制度设计上督促商业银行回归本源，下沉服务，增强服务实体经济能力。同时，针对近期中小银行风险事件中暴露出的公司治理机制和风险处置机制不健全等问题，也亟需在立法中完善商业银行公司治理要求，强化内部控制与资本约束，健全处置与退出安排。

“近年来，国内不断曝出部分中小银行公司治理缺位，经营水平整体不高，内部潜在风险较大等问题，这就要求，管理层需要加快银行方面制度法律的顶层设计，加快补齐制度法律短板，引导银行健全和完善内部治理，回归银行服务实体经济本源，逐步建立多层次、专业化的银行发展体系，严格落实客户、股东投资者合法权益保护等。”周茂华评价道。

周茂华进一步称，此次《商业银行法》的修订，是顺应银行业快速发展，将加快补齐监管制度法律短板，防范化解银行体系风险，引导银行规范发展，稳健经营，推动银行业专业高质量发展，更好服务实体经济。