国家市场监管总局详解阿里阅文丰巢被罚：予以顶格处罚

12月14日消息，据市场监管总局官网14日消息，根据《反垄断法》规定，市场监管总局对阿里巴巴投资有限公司收购银泰商业（集团）有限公司股权、阅文集团收购新丽传媒控股有限公司股权、深圳市丰巢网络技术有限公司收购中邮智递科技有限公司股权等三起未依法申报违法实施经营者集中案进行了调查，并于2020年12月14日作出处罚决定，对阿里巴巴投资有限公司、阅文集团和深圳市丰巢网络技术有限公司分别处以50万元人民币罚款的行政处罚。随后，市场监管总局反垄断局主要负责人接受媒体采访，详细解释了为何对这三起案件进行处罚的原因。问题1.日前，总局发布《关于平台经济领域的反垄断指南》引起社会广泛关注和讨论，此次对这三起案件公开作出行政处罚，主要有什么考虑？答：近年来，我国线上经济蓬勃发展，新业态、新模式层出不穷，成为经济增长的新动能，对推动经济高质量发展和满足人民群众美好生活需要，发挥了重要作用。但与此同时，线上经济呈现出市场集中度越来越高的趋势，市场资源加速向头部平台集中，关于平台垄断问题的反映和举报日益增加，显示线上经济发展中存在一些竞争风险和隐患。其中一个问题就是一些互联网平台企业未依法申报经营者集中。根据《反垄断法》和《国务院关于经营者集中申报标准的规定》，达到申报标准的经营者集中，应当事先向市场监管总局申报，未申报的不得实施集中。目前，我们收到一些投诉和举报，反映有的互联网平台企业营业额达到申报标准，但在实施集中前，没有依法向反垄断执法机构申报，涉嫌违反《反垄断法》相关规定。收到举报后，反垄断执法机构依法进行核实，并对涉嫌未依法申报违法实施经营者集中案件依法调查处理。这次公开的案件就是其中三起。通过公开上述案件的行政处罚决定书，我们希望经营者认识到，《反垄断法》适用于所有主体，对内资外资、国有企业和民营企业、大企业和中小企业、互联网企业和传统企业一视同仁、平等对待，目的是要保障各类市场主体公平参与市场竞争，营造公平竞争的营商环境。虽然平台经济领域竞争呈现出一些新特点，但互联网行业不是反垄断法外之地，所有企业都应当严格遵守反垄断法律法规，维护市场公平竞争，也只有这样，才能确保整个行业的健康发展。事实上，依法查处违法实施集中案件一直是加强反垄断执法和市场监管的重要内容之一，对保护市场公平竞争，维护消费者合法权益，营造具有国际竞争力的营商环境具有重要意义。市场监管总局成立以来，坚持依法履职尽责，不断加大违法实施集中案件查处力度，提高执法透明度。2020年以来市场监管总局已经公布了11起未依法申报违法实施经营者集中案件的行政处罚决定书，通过以案释法加强宣传倡导，进一步提升社会各界对公平竞争意识的感知和认同，增强市场主体的反垄断合规意识和维护市场公平竞争的自觉性，营造良好的社会氛围。问题2.能不能介绍一下这三起案件案件调查的基本情况？答：此次处罚的三家企业包括阿里巴巴投资、阅文和丰巢网络，其中阿里巴巴投资是阿里巴巴集团开展投资并购的主要实体，阅文是腾讯的控股子公司，丰巢网络是顺丰的关联公司。三家企业都在业内具有较大影响力，交易涉及百货零售、影视制作发行、快递末端投递服务等不同行业。案件基本情况如下：一是阿里巴巴投资收购银泰商业股权案。2014年3月至2017年6月，阿里巴巴投资先后三次合计收购银泰商业73.79%股权，成为银泰商业控股股东。2018年2月，阿里巴巴投资持股比例进一步提高。阿里巴巴投资有限公司的母公司阿里巴巴集团控股有限公司主要从事由天猫、淘宝、聚划算构成的中国网络销售平台业务、全球和中国批发贸易平台业务以及全球零售市场业务等。银泰商业（集团）有限公司主要在中国从事百货店及购物中心的经营和管理业务等。二是腾讯下属企业阅文收购新丽传媒股权案。2018年8月，腾讯控股子公司阅文与新丽传媒等签署协议，收购新丽传媒100%股权，并于当年10月完成交割。阅文主要从事阅读服务、版权商业化、作家培养及经纪等业务。新丽传媒主要从事电视剧制作、电影制作、网络剧制作、全球节目发行、娱乐营销和艺人经纪等业务。三是丰巢网络收购中邮智递股权案。2020年5月，丰巢网络以换股方式取得中邮智递100%股权，并于当月完成交割。丰巢网络和中邮智递均从事快递末端投递服务中的智能快件箱业务，分别运营“丰巢”、“速递易”品牌智能快件箱。从案件调查情况来看，三个案件违法事实都较为清楚。三项交易都是股权收购，收购完成后阿里巴巴投资、阅文和丰巢网络分别取得了控制权，属于《反垄断法》第二十条规定的经营者集中。参与集中的经营者营业额明显达到了《国务院关于经营者集中申报标准的规定》第三条规定的申报标准。在集中实施前，均未依法进行经营者集中申报。在案件调查中，我们全面评估了集中对市场竞争状况的影响，既考察了目标公司所在相关市场的竞争状况和发展趋势，也考察了收购方与目标公司的业务关联以及平台特征可能带来的影响，评估认为上述三起案件均不具有排除、限制竞争效果。在调查过程中，我们按照《反垄断法》和相关配套规定，要求被调查的经营者提交了相关文件、资料。调查过程中，认真审核了举报方和被调查的经营者提供的文件、资料，同时还根据案件具体情况征求了相关方意见、开展专家论证等。调查显示上述三起案件都构成未依法申报违法实施的经营者集中，但不具有排除、限制竞争效果。阿里巴巴投资、阅文和丰巢网络有申报义务但没有依法申报，因此市场监管总局决定对阿里巴巴投资、阅文和丰巢网络分别作出50万元人民币罚款的行政处罚。问题3.此前市场监管总局《关于平台经济领域的反垄断指南》征求意见稿中专门对涉及协议控制架构的经营者集中进行了规定。这三起案件中是否涉及到协议控制架构？答：此次公布的这三起案件中均涉及到协议控制架构情形，其中既有被调查的经营者存在协议控制架构的情形，也有目标公司通过协议控制境内运营实体的情形。这也是市场监管总局首次对涉及协议控制结构企业违法实施集中作出行政处罚，对规范涉及协议控制架构企业的经营者集中行为具有重要意义。今年上半年，市场监管总局已审查并无条件批准涉及协议控制结构的经营者集中申报案件——明察哲刚与环胜信息新设合营企业案，正在依法审查广州虎牙科技有限公司与武汉斗鱼鱼乐网络科技有限公司合并等涉及协议控制架构的经营者集中申报案件。在“双十一”规范线上经济秩序行政指导会，市场监管总局也明确涉及协议控制结构的经营者集中同样适用《反垄断法》，应当依法申报并接受反垄断审查。在《关于平台经济领域的反垄断指南》征求意见稿中也有相关规定。之所以多次强调这个问题，不是说在此之前涉及协议控制结构的经营者集中无需申报，而是为了进一步明确和重申对依法开展经营者集中申报的要求。因为在实践中仍然有一些企业持观望态度，甚至有企业被提醒后仍不主动申报。相信通过这几起案件的调查处罚，经营者能够更清楚地认识到协议控制结构不是互联网企业规避经营者集中监管的理由。无论什么类型的企业，无论是被调查的经营者、目标公司还是有关企业的实际控制人存在协议控制架构，都应当依法进行经营者集中申报，违法实施集中都会受到相应的行政处罚。问题4.我们注意到，这三个案件中都对被调查企业罚款50万元，主要考虑了哪些因素？与这些企业的规模相比，罚款金额不高，处罚能不能产生威慑效果？答：《反垄断法》第四十八条规定，“经营者违反本法规定实施集中的，由国务院反垄断执法机构责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前的状态，可以处五十万元以下的罚款”，《反垄断法》第四十九条规定，“对本法第四十六条、第四十七条、第四十八条规定的罚款，反垄断执法机构确定具体罚款数额时，应当考虑违法行为的性质、程度和持续的时间等因素”。市场监管总局反垄断局作出行政处罚决定时，主要考虑了两方面的情况。一方面，根据《反垄断法》规定，处理方式包括恢复到集中前的状态以及五十万元以下的罚款。恢复到集中前的状态对企业发展和经济运行都会产生较大影响，从我国违法实施集中执法情况和域外执法经验看，一般仅在交易具有排除、限制竞争效果时适用。调查显示这三起案件不具有排除、限制竞争效果，因此，没有要求经营者恢复到集中前的状态。另一方面，我们也注意到，投资并购是互联网企业发展壮大的重要手段。上述几家企业在行业内影响力较大，投资并购交易较多，拥有专业的法律团队，应当熟悉经营者集中申报制度，但未能主动申报，影响较为恶劣，因此决定在法律规定范围内予以顶格处罚，希望达到查处一批案件、规范一个行业的目的。尽管罚款额度较低，但是上述三个案件的处罚可以向社会释放加强互联网领域反垄断监管的信号，打消一些企业可能存在的侥幸和观望心理，产生相应的威慑效果。通过对未依法申报案件的查处，还能够促使企业依法申报经营者集中，防止企业借助并购形成垄断，或通过收购中小企业等方式扼杀潜在竞争对手，阻碍创新，促进整个行业的健康发展。当然，与其他司法辖区相比，目前我国违法实施经营者集中的罚款额度确实偏低，威慑力有限。在《反垄断法》修订过程中，多位专家学者、律师、企业等都对此提出了意见建议，市场监管总局也深入研究论证了违法实施集中罚款额等问题，并在《反垄断法》修订草案中进行了反映。问题5.一些互联网企业近年来开展了大量的并购交易，请问为什么调查处理这三起交易，其他交易是否会被调查和处罚？答：近期市场监管总局收到了一些涉及互联网企业涉嫌未依法申报违法实施经营者集中的举报线索，涉及企业较多、行业较为广泛、时间跨度长，我们正在抓紧核实有关举报线索，对其中涉嫌未依法申报违法实施集中的交易会依法调查处理。同时，在“双十一”规范线上经济秩序行政指导会上，市场监管总局已经要求有关企业自行梳理涉嫌违法实施经营者集中的情况，希望能够通过企业的自查尽快发现和处理有关违法实施经营者集中的案件。当然，在举报核实和要求自查过程中，有一些企业能够主动配合，也有部分企业没有认识到反垄断合规的重要性，对于核实和调查工作置之不理或遮遮掩掩，影响了调查工作的开展。此次公开处罚这三家经营者，希望能够引导、教育经营者依法依规开展生产经营，依法事先向市场监管总局申报，避免出现未依法申报违法实施经营者集中行为，降低违法违规风险。同时，也需要注意到，相对于传统行业，互联网行业商业模式多变，交易结构和竞争生态都很复杂，这给反垄断执法带来了新的挑战。涉嫌未依法申报案件的具体情况各不相同，在调查过程中也需要根据个案情况深入调查涉嫌违法事实，准确把握行业竞争规律和特点，全面分析评估交易对市场竞争和行业发展的影响，才能依法作出处理决定。