美国证监会不审IPO 如何保护投资者

　　美国证券交易委员会（Securitiesand Exchange Commission，简称SEC）的历史可以回溯到20世纪30年代。1929—1933年的经济危机过后，国会为恢复投资者信心，重建崩溃的证券市场，决定改变各州证券制度恶性竞争和当地监管者宽容违法行为的状况，在联邦层面建立统一的证券法体系及执行机制，SEC作为这一构想的执行者于1934年应运而生。SEC经国会授权成为独立机构，其执法目标是保护投资者，维持一个公平、有序而有效的证券市场，以便利资本的形成。

　　与州证券法以实质监管保障证券投资价值的做法不同，国会在联邦证券法中通过为投资者提供充分的投资信息和创造公平的市场条件——要求证券发行人承担如实披露重大信息的义务和金融中介诚信地对待投资者——保障其利益的实现。这种完全信息披露监管，使打击各种证券违法行为成为SEC的工作重心。

　　SEC以独立机构形式实现执法独立性。人事制度上，5名委员组成SEC委员会最高决策机构，委员由总统提名经参议院同意之后，由总统任命并指定其中一人担任主席；同一党派的委员不得超过3人，每人任期5年，届满之后可以连任；委员实行交错任期制，每年轮换一人，不与总统任期挂钩；除非基于“渎职、失职或违法行为”等法定事由，委员不得被总统任意解职；委员不得兼任任何职务，不得买卖证券或从事任何其他证券交易活动。

　　议事规则上，委员会采用合议制而非首脑负责制决定SEC事务，除非涉及保密事项，要向公众和新闻媒体开放委员会议。组织结构上，SEC除委员会之外在华盛顿总部设有公司融资部、市场监管部、投资管理部和执法部4个部门和18个办公室，并在全国11个地区设有分支机构，这些部门不按行政区划设立，彼此独立并向委员会负责。经费上，SEC实行独立预算，每年预算编制经联邦管理与预算局审核同意后由总统提交国会审议，再由后者拨款。

　　为保障SEC有效应对复杂的市场状况，国会首先授予SEC广泛的规则制定权，允许其以规则（rule）、条例（regulation）、表格（form）等正式制度和释令（release）、不行动函（no-actionletter）、观点（opinion）等非正式制度形式解释适用证券法。其次，赋予SEC充分的行政权，由其履行证券注册登记、证券行业和市场监管等行政管理职责，并负责查处和追诉各种违法行为。最后，授予SEC部分司法权，允许其内设的行政法官（Administrative Law Judge）通过行政审裁程序（Administrative Proceeding）主持审理违法违规案件并制裁当事人。

　　历史上SEC执法权的增强大多与证券市场受到重创密切相关，期间经历了三个阶段：第一阶段，1934年SEC成立至1990年通过《证券执法救济和小额股票改革法》（下称《救济法》）之前。此时SEC自身几无什么强有力的执法手段，向法院申请禁止令是最主要的方式。但禁止令只能禁止被告未来再犯，未必附加罚款等衡平救济，以此制约违法缺少灵活性，也不能通过经济制裁阻止行为人再犯。况且法院考虑到禁止令对当事人的不良影响，七八十年代之后逐步限制授予。（图为SEC前主席Mary Jo White）

　　第二阶段，1990年至2002年通过《萨班斯法》之前。1980年代中后期猖獗的内幕交易、欺诈和1987年的股灾促使国会决定授予SEC更多执法权限，以扭转倚重司法途径执法的不利局面。国会在《救济法》中授权SEC通过行政审裁程序可以：（1）对被监管对象罚款；（2）发出具有类似禁止令效果的制止令（CeaseandDesistOrder），但适用条件有所降低，并可附加吐出非法所得等制裁措施。《救济法》也授予SEC向法院申请禁止被告在公众公司任职的权力。此外，原本作为衡平救济手段的罚款、吐出非法所得等措施，被以制定法的形式固定下来，增强了确定性。

　　第三阶段，2002年通过《萨班斯法》至今。国会在《萨班斯法》中授权SEC也可以行使禁止任职权，并将证明标准从“严重不称职”降低为“不称职”；授权SEC在调查上市公司或其管理人员期间，可向法院申请临时冻结公司支付给这些人员的不合理报酬；授权SEC如同时实施吐出非法所得和罚款制裁，可将两笔资金一起纳入补偿投资者的公平基金（FairFundsforInvestors），无须再将罚款上缴国库。SEC从此更牢固地树立了以行政为主的执法模式，其不仅关注执法打击违法和阻止未来再犯的效果，也开始将执法与补偿投资者损失紧密地结合在一起，使执法更契合保护投资者的本意。