养老保险费率居高不下的原因分析和改革路径选择

3降费之后面临的制度支付压力

养老保险降费是为企业减负的主要措施。考虑到基金的支付能力等原因，这轮降费中对养老保险费率下调采取了十分缓和的做法，规定单位缴费为20%、2015年底累计结余可支付月数超过9个月的，可下调一个百分点。根据2014年各省的数据，全国有黑龙江和天津两个省份的支付能力小于9个月，有广东和浙江两个省份的单位缴费小于20%。剔除这四个省份的相关地市，如将2014年的数据推算到2016年，养老保险费率降低一个百分点，大致可为全国企业减负700亿元左右。从2015年底全国养老基金累计结余的规模来看，其可支付月数高达16个月，“基金率”高达136%。在这样好的支付能力下，是否有必要多降几个百分点呢？由于情况很复杂，表面上的数据容易掩盖深层的潜在风险，让我们进一步分析养老保险降费后存在的财务可持续性风险。

从收入结构的角度看，国外基本养老保险大致可分为两种类型。一种类型是以美国和智利为代表的国家，其特点是他们有大量沉淀的基本养老保险，每年的“总收入”仅由雇主和雇员双方的“正常缴费”和“投资收益”两个部分构成，几十年来，在没有其他任何别的收入和补贴的情况下就能实现收支的平衡。另一类是大部分欧洲大陆国家，其主要特征是他们基本上没有养老基金的余额，所以也就基本没有投资行为和投资收益，在他们的“总收入”中，除了雇主和雇员的“正常缴费”以外，每年需有国家的财政转移支付，以此维持每年制度的收支平衡。

相比之下，中国基本养老保险的收入结构比上述两种情况都要复杂，因为除了上述的“正常缴费”、“投资收益”、“财政补贴”之外，还有一个“非正常缴费”收入，它几乎每年都占“正常缴费”的12%左右，这是其他国家罕见的现象。“非正常缴费”由“预缴”、“补缴”、“清欠”和“其他”等4部分构成，其中“补缴”占大头，这部分收入主要来自地方政府的临时决策，即针对临近退休的某个群体在免除滞纳金的条件下，采取趸交的方式，用较少的代价（一般是3-5万元）加入到养老制度中来，从某种意义上说，这是地方政府采取特殊政策“扩大”覆盖面的激励结果，属于“欠规范”的行为。于是，当我们仔细观察分析2010-2014年的收入结构时，就会发现存在如下三个情景：

情景一：如果像美国那样，在没有任何“非正常缴费”和“财政补贴”的情况下，仅将“正常缴费”+“利息收入”作为总收入的话，每年都收不抵支，这个缺口逐年呈扩大趋势，从2010年的473亿元和2011年的261亿元，扩大到2013年的1067亿元和2014年的2442亿元；

情景二：如果仅将“非正常缴费”加进来，每年不仅不会出现缺口，还会略有盈余，但盈余呈逐年减少趋势：2010年盈余是829亿，2011年是1637亿，2012年1478亿，2013年806亿，2014年则出现逆转，即使加上“非正常缴费”，也出现缺口464亿，这说明“正常缴费”和“非正常缴费”增幅都在下降，跟不上“总支出”的增幅。

情景三：如果将“非正常缴费”和“财政补贴”等其他收入都纳入进来，每年就形成了十分客观的结余，这就是每年公布的结余，这个结余来自“总收入”减去“总支出”，以2010年为例，就是13420-10555亿=2865亿元，那么，2011年的结余是4130亿，2012年是4439亿，2013年是4210亿，2014年是3535亿元。在过去15年里，当年的基金结余规模逐年增加，从2000年的163亿元（总收入2278-总支出2115亿），直线上升到2012年的峰值4439亿，14年增加了27倍，由此也成为拐点，2013年首年开始下降，2014年再次下滑。
过去十几年的养老保险收支结构始终处于这样一个纠结和复杂的状态：在28%如此之高的费率下，正常收支难以平衡，出现了情景一的情况；因此，降低缴费水平就意味着减少“正常缴费”收入，扩大本来就已存在的收支缺口，于是在短期内，沿海发达地区还可以使用累计基金结余用于弥补缺口，但对中西部本来每年就需要财政补贴的地区来说，地方政府的选择不是加大正在进行的“非正常缴费”力度（即情景二），把风险推向未来，就是要求申领更多的财政补贴（情景三），导致更大的财政压力，或是二者并用（情景二与三），使收入结构更加不规范；在长期内，即使基金结余较多的发达地区，其基金余额也必将逐渐枯萎，最终也不得不诉诸财政手段，因为随着时间的推移，未被覆盖人群的规模将逐渐缩小，“非正常缴费”终有一天将成为历史，届时财政将面临更大的风险。

4降费将促进养老保险加快改革进程

从供给侧改革看，降费将加深对社会保险本质的双重认识。

一是建立起成本意识。改革开放38年来，社会保险制度的诞生与发展几乎完全是来自需求侧的考虑，于是，在需求管理占统治地位的思维里，待遇水平越高越好。但从供给侧来考察时就会发现，它不仅是工人的福利，也是企业的重要成本，甚至是一把“双刃剑”。在很多国家，“成本”概念和投入/产出的分析框架早就有之，并成为预测长期财务可持续性的主要工具。例如，美国的基本养老保险“老遗残信托基金”（OASDI）的核心概念就是“制度成本”（program cost），它是指养老金支出和制度行政运行成本等。

二是在观念上重塑社会保险的收支概念。“制度成本”（指养老金支出和行政成本）派生出“成本率”（cost rate），即指一年的制度成本支出占当年的工薪税基数的比例；进而还有“收入率”（income rate），主要是指工人的缴费和利息收入等；收入率减去成本率为负值就意味着收不抵支，就需要调整制度参数。降费意味着减少收入，在支出为刚性的条件下，就需一揽子参数调整，以改善制度供给的质量。因此，供给侧改革改变的首先是观念和概念，然后才是制度本身。

既然养老保险的问题主要是制度收支的平衡问题，那么，降费后这个矛盾将会尖锐起来，因此，正如三中全会和中央经济工作会议指出的，近期主要改革任务有三：一是完善个人账户制度。以加强多缴多得的激励机制，扩大缴费基数，提高制度收入，提高制度的财务可持续性；二是尽快实现全国统筹，以实现全国范围的基金调剂，化解财务风险；三是实现精算平衡，这是评价一养老保险制度的基准。

从结构性改革来看，降费具有双重政策含义。一层含义是，降费是对社保体系参数的调整，从稳定收入预期和保证消费需求的角度看，社保体系改革属于中国的长期结构性问题；从企业财税体系的角度看，减税降费无疑也属于经济体系的结构性问题。另一层含义是，降费是表象，背后触及的是社保体系的结构性改革，否则，降费将是不可持续的；换言之，作为降低制度性交易成本的重要举措，降费将面临一系列制度结构上的严峻挑战。