诉求各异 WTO争端解决机制前途未卜

本报记者 裴昱 北京报道

12月11日，因为只剩一名大法官，低于有效运行人数下限的世界贸易组织（WTO）争端解决机制上诉机构正式停摆。

被誉为“皇冠上明珠”的争端解决机制的瘫痪，意味着未来贸易的争端将面临独立机构缺席的局面，这对多边贸易体制无疑是沉重的打击，将进一步增加全球贸易体系重新被弱肉强食的“丛林法则”支配的风险，对贸易稳定增长不利。

“近日刚刚通过的WTO2020年预算，给上诉机构的预算只剩以往的十分之一，这也意味着上诉机构基本无法运行了。”对外经济贸易大学中国WTO研究院院长屠新泉告诉《中国经营报(博客,微博)》记者。

未来新的贸易争端如何解决，屠新泉说：“先到专家组再看吧。但已退休法官手里还未结束的案件，还会继续审理。”

暂时停摆

“近期刚刚通过的WTO2020年预算中，给上诉机构的预算大约是过去的十分之一。没有预算意味着争端解决机制基本无法运行了。”屠新泉说，“已退休的大法官手里未审结的案件还会继续审理，这个还会有一些花销，所以预算没有完全砍掉。”

“WTO争端解决机制是目前WTO框架下最有效的一个机制，如果在美国的阻挠下未得到解决，WTO未来的争端解决功能将大大减弱，如同花瓶。” 中国社科院世界经济与政治研究所研究员高凌云告诉《中国经营报》记者。

争端解决机制的上诉机构一般由7位成员，每位成员任期4年，可以连任一次。

2014年以来，老成员陆续离任，美国否决WTO其他成员立即启动WTO上诉机构成员遴选程序的提议，直至今年12月10日，WTO上诉机构成员只剩1位。

《中国经营报》记者了解到，贸易争端案件被诉诸争端解决机制的流程，首先是磋商请求，大概2~3个月，如果磋商无法达成一致，就申请成立专家组。专家组由3个人组成，临时抽调选拔，一般是6个月出结果，任何一方对结果不满都可以再上诉。如果上诉，就是7个大法官中选3个组成合议庭，约3个月出一份上诉机构裁决报告，这就是最终结论。

“专家组报告和上诉机构裁决报告都是自动生效的，谁都不能反对，这是一个重要特点。”屠新泉说。

“上诉机构运行20多年，审结了200多个案件，多边贸易体制的安全性和可预见性得到了很大提高。”清华大学法学院教授杨国华在第18届WTO与中国学术年会上如是说。

《中国经营报》记者查询到，在诉诸WTO争端解决机构的案件中，美国被告案件高达165件，超过排名分别为第二和第三的欧盟和中国的总和。

“争端解决机制的独立性比较强，以往大家对上诉机构裁决的案件执行情况觉得还是不错的，美国虽然有违反，总体也还是执行的。”屠新泉告诉本报记者。

美国阻挠

美国从2017年开始阻挠大法官延期或重新任命，上诉机构停摆可以说是美国一手造成的。

“WTO执行无异议原则，也就是协商一致原则，所有成员都通过才行。只要有一个成员反对，WTO的决议就无法进行。”高凌云说。

高凌云表示，美国之所以阻挠上诉机构遴选，是认为上诉机构越权裁决，法官有越权行为，对条款的解释超出原本的协议内容。

“美国还认为上诉机构超期裁决和超期服役。”杨国华说，“上诉机构规定审理时间最长90天，但后来审理案件最长达到245天；另外，上诉机构成员任期是4年，最多连任一次，而有些成员到第10年还在审理案件，美国认为这是超期服役。”

对此，多位受访人士表示：“这只是美国的借口，WTO存在一些需要改革的问题，但不需要通过摧毁上诉机构来解决。”

“有成员认为上诉机构程序太久，报告页数太多，这是可以改革的。”世贸组织上诉机构前法官、主席张月娇认为，“争端解决机制还在运行，但效率非常差，这种混乱的局面需要立刻解决。”

美国试图通过阻挠新成员遴选，迫使其他成员同意美国对WTO改革的方案。“美国现在不想用WTO框架约束自己，但是又不能直接退出WTO。”高凌云告诉本报记者，“退出成本太高，现在退出不符合美国利益，所以他想绕过多边，让WTO变成一个空架子，用美国国内法解决问题。”

美国现在频繁发起贸易保护措施，尤其使用232调查，很多国家受到影响。其他WTO成员认为应该取消这种做法，在WTO框架下得到审理。

所谓232调查是美方以国家安全为由单方面实施各种限制，不同于反倾销调查，232调查不用列出具体税号，可以针对大类产品进行限制，无需经过复杂调查实施。

“目前其他成员将美国232调查诉诸WTO争端解决机制的案件，基本在专家组阶段，如果上诉机构遴选问题不能得以解决，232调查的裁决也将无法进行。”屠新泉表示。

诉求各异

自2017年开始，多个经济体提交了关于WTO的改革意见，主要涉及WTO贸易争端解决透明度、上诉机构法官遴选、上诉机构审理效率以及发展中国家特殊与差别待遇等问题，由于各方利益难以协调，一直未达成共识。

“WTO一贯坚持的协商一致机制导致其效率低下，多边谈判功能几乎停滞。2001年至今，WTO成员仅仅在贸易便利化取消农业出口补贴等少数议题上达成一致，遗留下许多传统议题有待解决。” 中国WTO研究会会长崇泉说。

过去WTO的改革方案大多是框架性的，今年的改革方案开始涉及具体问题。例如，美欧日联合提交的关于增强透明度和通报义务的提案、中国和欧盟联合其他成员提交的尽快推动上诉机构成员遴选的提案等。

“虽然在上诉机构问题上，中国、欧盟、日本等其他WTO成员都希望维护争端解决机制，但由于WTO协商一致的决策机制，只要美方不同意，这一问题恐怕难以得到解决。”高凌云说。

目前，世贸组织共有15个已提起上诉的在审案件，除已召开听证会的4个案件外，其余11个案件均无法完成上诉审理。此外，还有数十起案件正处于专家组审理程序中。

“中方虽然没有正在上诉阶段的案件，但有数起案件已进入专家组审理阶段，如果上诉机构瘫痪问题迟迟得不到解决，这些上诉案件和处于专家组审理程序的案件，都将受到影响。”高峰说。

中国商务部发言人高峰12月12日表示：“我们正在研究上诉机构瘫痪期间处理世贸组织争端案件的临时方案，适时提出中方的建议，争取与其他成员一道，尽快恢复争端解决机制的有效运转。”

“目前以欧盟为代表的成员提出启动一个替代机制的方案，也就是上诉仲裁机制。未来中国可能也会支持这样的方案，但这个方案能不能运作，还有许多具体问题。”杨国华说。

多位熟悉WTO的专家表示，WTO164个成员中有163个成员都认为要启动上诉机构遴选，只有美国反对，如果WTO改革停滞不前或者失败，除美国以外的其他成员可以继续维系争端解决机制，美国不参加。

“WTO成员在改革问题上既有共同利益诉求，同时也存在着显著的分歧，说明WTO改革注定是一个复杂的过程，谈判过程将会非常艰巨，也是一个长期的、很难在短期内达成一致，已经成为各方博弈的舞台。”崇泉认为。