地方债“收进笼子”式监管背后：发行规模 2020年创新高且可能继续攀升，未来三年地方债将迎偿付高峰

疫情的阴影尚未远去，有关政策的走向却已经引起讨论。

近日中国信用评级公司联合资信发布的报告称，在经济回暖背景下，中国针对疫情出台的各项宽松措施将有序退出，财政政策将趋向正常化，预计今年赤字率将适当回调，特别国债逐步退出；地方政府债券发行规模将较2020年有所收缩，但利率或有所回升。

不过，在中诚信国际信用评级有限责任公司研究院副院长袁海霞看来，考虑到一般赤字率和广义赤字率的调整，地方债规模可能会进一步攀升。

“预计2021年专项债新增额度在3.2万亿，整体新增额度在4.2万亿左右。整个地方债考虑到再融资到期压力的情况下，发行可能要到6.5-6.7万亿。”袁海霞对《华夏时报》记者表示。在她看来，随着债务规模进一步攀升，未来三年将迎来地方政府债券债务偿付规模的高峰期。

在中国财政科学研究院院长刘尚希看来，要警惕地方债务风险隐性化，应当把地方债务适当加到中央债务的比重中，通过扩大中央债务的规模，来优化债务结构。

当前，在地方，已经开始了对地方债“收进笼子”的尝试。近日，深圳地方债“借还用”全程纳入人大监督，开启了一次新尝试。未来，在以国内大循环为主体的新发展格局下，地方债可能会迎来新的监管。

呼吁优化债务结构

据了解，2020年是中国地方债发行以来最忙碌的一年。为了对冲经济下行压力，财政部2020年安排地方政府新增专项债券3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元；全年累计发行规模达6.44万亿元，创纪录新高。

中债公司数据显示，截至11月底，全国地方债托管余额为25.36万亿元，同比增长20.14%。业内人士预计2020年末全国地方政府债务余额将达26万亿，债务率接近警戒区间下限。

近日联合资信发布的《2020年地方政府债券市场回顾与展望》也显示，去年新增地方债中，近八成为专项债，专项债务余额的增速远高于政府性基金收入增速，专项债务风险正在逐步积聚。

事实上，近年来，地方债发行一直保持较快速度。2014年，地方债存量不到1.2万亿，但从2015年开始，地方债发行规模大幅增加，当年发行3.8万亿，此后几年均保持着4-6万亿的规模，发展到如今已经超25万亿的规模。

Wind数据显示，目前地方政府债券占各类债券的比重达到23%，仅次于金融债成为债市第二大品种，而在2014年末这一年比重仅为3%。

“现在地方债务的规模和比重越来越高了，控制整体债务风险的难度也越来越大。”刘尚希表示。

在他看来，从整体债务风险的可控性考虑，一定要考虑整体的债务结构。整体的债务结构既包括计入赤字的债务，也包括不计入赤字的债务，还包括中央的债务和地方的债务。

从当前经济形势和风险挑战看，2021年财政政策按照中央提出的“不急转弯”的要求，因此政策在进行调整时，调整的曲线和节奏必须是平滑的，阶段性的财政政策安排不能大规模地退出。

“我认为在当前的情况下，应当把地方债务适当加到中央债务的比重中，通过扩大中央债务的规模，来优化债务结构。”刘尚希表示。

预计未来，财政部将严控专项债务风险，加强专项债券信息披露，2021年棚改债规模缩减，专项债重点将向既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设倾斜，同时新增地方债规模将较去年明显收缩，预计新增规模将在2019年3.06万亿的基础上保持10%左右的增速，约为3.37万亿，较2020年减少1.36万亿。

不过，在袁海霞看来，地方政府财政收支依然承压，一般收入18万亿，支出24万亿，缺口进一步扩大，地方政府债务付息压力支出也在不断攀升。袁海霞认为，在这样的背景下，不排除地方债规模一步增加的可能。

严管地方债

长期以来，我国财权与事权并不匹配。

一些地方政府承担着大量增长压力，不断上马各种建设项目，资金需求量巨大，同时，地方政府承担的教育、医疗、养老、水利等各种民生项目也越来越多。

由于地方政府的收支矛盾，资金缺口极大，多数需要依靠借债才能持续，发债需求实际存在，但《预算法》的规定卡住了地方政府合法发债的闸门，导致各地政府变相举债，比如采取成立平台公司、社会化融资的方式募集资金。

在2014年以前，地方债规模有限，风险可控，但随着地方债务规模的逐渐增大，风险也逐渐增加。从2010年开始，政策从控制平台债务、地方政府债务，到防范隐性债务，最终目的都是控制地方债务风险，守住不发生区域系统性风险的底线。但是成效甚微。监管之下，给地方政府输血的行为却并未停止，而是转向了各种影子银行，使得地方债务问题进一步恶化，也推高了政府融资的整体成本。因此，近年来，高层多次在会议中强调，要警惕“系统性金融风险”。

直到如今，“财权与事权相匹配”的改革仍然是进行时，地方政府的“隐性融资”仍难以遏制。

近日财科所发表的文章中也指出，我们的债务问题一直悬而未决；这五年间我们只是将地方债务风险进行了控制，要真正的化解债务，需要的是改革、一揽子计划。

在刘尚希看来，对地方债务违约的约束主要来自市场和行政这两个方面。从市场约束看，如果地方政府随便违约，就会恶化当地的融资环境；从行政约束看，现在从中央到地方都在强调不能出现系统性金融风险、债务风险。在这双重约束之下，相信2021年地方债务风险不会有太大的暴露。

不过，地方政府千方百计不违约，地方政府隐藏、遮蔽或者后移债务风险的动机就会大大增强，也会使地方政府偿债的压力增大。刘尚希呼吁，2021年要特别防范这种隐性的地方债务风险。

值得注意的是，当前，深圳开始采用多种方式监督地方债务管理，要求地方债不仅要“借得到，还得起”，还要“用得好”。深圳综合改革试点首批授权清单提出，授权深圳在国家核定地方债额度内自主发行，创新地方政府举债机制，允许深圳到境外发行离岸人民币地方政府债券。将地方债与国际金融市场接轨，不仅扩大离岸金融中心的人民币资产池规模，也在一定程度上提高地方债的流动性和抗风险性。

“蛮荒发债的时代已经过去了，未来将朝着精细化、科学化的方向发展。”一位县级债务办人士表示。

在业内人士看来，未来，监管部门可能会压降地方债的扩张速度，使得财政可持续。从结构上看，监管部门拟通过建立专项债绩效管理机制、中介机构黑名单制度、审计督查等方式防范化解专项债风险。