高房价的幕后推手：城市工业用地过多，住宅用地过少

过去十多年的工业化与城市化中，中国很多区域经济的集聚程度都出现了显著上升，大部分省份首位大城市、或前两位的大城市，不管是其人口的集聚程度，还是GDP的集聚程度，一直持续增大。

近年来，一种呼声越来越高，即人口向大城市和特大城市集聚是经济发展中的正常与合理的现象。虽然相当一段时期内中国城镇化政策的主旨是严格控制大城市和特大城市的人口规模，但改革开放以来的实践似乎表明控制大城市和特大城市人口规模的难度很大即使控制住了，也会带来巨大的经济代价和社会成本。

全球城市发展的经验好像也确实展示了大城市、特大城市的规模经济和集聚效益。比如，美国哈佛大学经济学家爱德华?格莱泽(Edward Gleaser)在其影响巨大的著作《城市的胜利》中就指出，高素质人才往往喜欢聚集在一起，而通常情况下大城市、特大城市就是这些高素质人才和相应产业的聚集地：无论是高新技术企业，还是高端服务业部门，都几乎无一例外分布在繁荣发展的大城市区域，这些企业也极大地带动了所在城市的进一步发展。

与此同时，大城市、特大城市的人才集聚恰恰给大量中低收入人口提供各种生活和产业服务创造了良好的就业机会。即使某些特大城市出现了贫民窟，也是这些城市的发展机会吸引了大批希望增加收入的穷人。因此，利用大城市良好的经济基础去推动中低收入人群聚集区的基础设施和公共服务建设，改善中低收入者生活和就业环境，就不仅有利于经济增长，还可以促进社会公平。

上述说法确有一定的道理。如果大城市、特大城市如果可以通过好的管理体制和定价机制来实现有效的水土资源利用、环境保护及交通流量管理，就有助于充分发挥大城市、特大城市的集聚经济效益，甚至还可以全面推动产业升级和技术进步。管理得好，这些大城市、特大城市不仅比中小城市更有经济活力，甚至还有利于节能减排和土地集约利用。

但大城市、特大城市的集聚优势要充分发挥出来，却不是没有前提条件的：首先是土地、水资源、劳动力等要素定价及管理体制要合理，这样才能实现各种资源的优化配置；其次是城市发展中地方政府必须能为集聚起来的人口创造可支付的体面家庭居住条件，同时还能提供包括教育、医疗等在内的基本公共服务和配套基础设施。否则，虽然人口集聚起来了，很多低收入人口却只能居住在居住条件与公共服务都很差的单身宿舍、城中村、甚至是地下室中，不少人会为城市发展付出过大的代价。

如果仔细观察全世界不少城市管理良好的中高收入国家，即使其大城市、特大城市人口集聚的程度仍不断上升，但城市原有的一般制造业却因工业地价上升较快、城市房价上升较快、对环境负面影响较大等多种因素而逐步迁移到更低级别的城市。换句话说，即使这些国家的服务业和高端制造业可能进一步向大城市、特大城市集聚了，一般制造业却逐步分散到了周边的中小城市，形成了一个比较合理的不同级别城市间产业分工格局。一旦大城市、特大城市工业用地价格过高，员工生活成本提高带来的工资上升，以及城市环境管制更为严格，那么大部分制造业在大城市、特大城市就难以生存下去，自然会出现一般制造业随经济发展逐步迁出大城市与特大城市，并造就一个大、中、小城市相对合理分工的城市群格局。

但在中国当前的发展阶段，即工业化的中后期阶段，却没有看到上述制造业从大城市、特大城市外迁的局面，反而出现了绝大部分大城市、特大城市拼命招商引资，地方政府采用各种手段希望留下本地制造业、甚至还努力去争夺更低级别城市制造业企业的情况。

这种反常局面之所以出现，当然与中国特有的土地、户籍、地方财政体制紧密相关。在当前体制下，地方政府可以从农民那里低价征收土地，然后以补贴性低价出让工业用地，甚至还可以利用垄断出让商住用地的高额收益去补贴工业用地和园区建设。与中小城市相比，大城市和特大城市吸引了更多的中高收入人群，其商住用地的出让金及纯收益都要高不少，自然有更高的补贴工业用地及吸引制造业投资的能力。结果是其他国家出现的城市越大、工业用地价格越高的情况，在中国却没有看到。

与此同时，在中国现有土地制度下，工业园区一般会配套相当数量的职工宿舍用地，还有一些城中村、城边村可以提供大量基础设施、公共服务配套都远远不足的低档租赁住房，这些都有助于大城市的制造业厂商市非常低成本地解决其员工居住的问题。当然，在这些大城市制造业行业打工的工人，尤其是其中占主体的农民工，却难以获得就业所在地城市的户口，也享受不了与之对应的公共服务，而只能实现单身、临时性迁移，不得不忍受家庭分居、子女无法入学、升学之苦。

数据显示，中国很多大城市的产业用地比例甚至超过了中小城市产业用地的比例。根据《中国城市建设统计年鉴》中的相关数据统计，工业用地占比高于30％的城市多集中于中国东部地区，以工业型城市为主，规模多为超大及特大城市，而工业用地占比低于15％的城市多集中在西部地区。

总体来看，中国现有城市，包括很多特大城市，产业用地的比例都明显过高、制造业比重过大，住宅用地比例则明显偏低，住房价格过高。比如，在上海、苏州这样的特大发达城市，工业用地面积占比居然达到了25.77%和31.79%，这大大高于国际上相似规模城市5%-10%的工业用地标准。而与此同时，中国城市生态用地比重只有10%，居住用地比重则一直在30%左右徘徊，大城市与特大城市也不例外。

中国城市发展中出现的上述反常现象，不仅让中国大城市、特大城市的产业结构不够合理，而且对大量农村外出低收入人群在城市实现举家永久性迁移造成了严重的负面影响。特有土地与地方财政体制下，大城市、特大城市的招商引资虹吸了很多中小城市的产业发展机会，对不同级别城市间实现产业的合理分工，对近年来所提倡的城市群、都市圈的健康发展，对以城市化推动全社会共同富裕都会产生不利影响。

但要扭转上述城市发展中的不利格局却不是一个简单的事情，它要求我们首先理解中国过去20多年以来发展出来的、非常具有中国特色的城市化模式及经济增长模式。

“分税制”带来了“土地财政”吗？

如何理解20世纪90年代中期以来逐渐兴起的中国城市化模式？为什么经过1994年和2002—2003年的两轮财政集权，地方政府“大干快上”工业开发区和新城区的激励反而逐步增强？哪些更根本的因素推动了过去25年中国经济的持续增长，同时导致了地方财政收入比例的先降后升，并引发了过去二十年左右时期内“土地财政”“土地金融”的兴起？

1994年的分税制将地方政府的一般公共预算收入比例从1993年的78%迅速降低到1994年的44.3%，特别是中央一举分享了制造业增值税的75%，而增值税一个税种就占当时所有税收收入的45%。在这种情况下，为什么过去25年地方政府还会掀起一波又一波的工业开发区建设热潮？这个浪潮首先从中国的苏南地区启动，先逐步延伸到东部沿海的其他城市，2005年前后开始向中国中部地区扩散，2009年大规模宏观刺激后又进一步席卷广大的西部地区。

实际上，建设工业开发区的成本相当之高。首先地方政府必须大规模征地，即使大部分城市的征地成本因政府强势而相对较低，但工业开发区的基础设施建设成本不仅很难降下来，而且还会随着日益激烈的招商引资竞争不断上升。

如果建设工业开发区的成本很高且收益难以有效覆盖成本，地方官员完全可以选择不作为，或至少是少作为。事实上，至少在2009年大规模的财政信贷刺激政策之前，一些区位条件和经济基础较弱地区的政府更倾向于选择通过“跑部钱进”来获得转移支付，而没有积极性去大建工业开发区。

那么，为什么“分税制”后的上世纪末和本世纪初，我们反而观察到因财政集权受损最大的沿海地方政府却选择加入并强化招商引资的区域竞争？为什么2009年之后，全国各地都开始超常规地建设工业开发区和新城区？

要对 1994分税制后地方政府一波又一波的“大干快上”做出一个比既有理论更有力的解释，必须深入分析90年代中期以来地方政府面对的国际和国内竞争环境以及二三产业之间的互动关系，考察一些更根本的因素对地方政府成本和收益产生的重大影响。

实际上， 中国地方政府大规模、有意识的“以地谋发展”首先是90年代后期从苏南地区开始的。那时，绝大多数城市的房地产市场还没有发育起来，住宅用地出让金可忽略不计。所以，当时苏南政府的招商引资主要还是考虑制造业的税收。虽然制造业增值税的大部分被中央分享，但招商引资仍可以给地方政府带来独享的制造业所得税收入。

假定制造业的产出是Y，t是税率，α是地方分成的比例，如果分税制降低了地方的分成比例α，其他条件不变时地方在工业上“谋发展”的积极性肯定会下降。但如果没有出现这种情况，那么一定是其他条件发生了重大变化并导致地方政府的成本和收益衡量出现了变化。

首先是税率t本身发生了变化。相比于分税制前对地方国有和乡镇企业征收的诸如产品税之类的综合税率，分税制后的增值税税率较高， 但如果再加上分税制新引入的企业及个人所得税，制造业的综合税率就更高一些。在这种情况下，αt，即地方政府实际获得的有效税率下降并不多。

但如果制造业的综合税率有所提高，那么其他条件不变时，更高税率应该对制造业产出Y带来负面影响，而且取决于原有税率在拉弗曲线上的位置，地方的总税收未必增加。

但是，分税制后中国制造业的产出不仅迅速增加，甚至在2002年加入世界贸易组织后，中国还成为很多中低端消费品生产的“世界工厂”，地方政府的增值税和所得税收入都实现了超常规的增长。

基于以上观察，我们有理由做出如下的推断：一定还有一些影响制造业产出的其他条件同时发生了变化，并导致更高税率对制造业产出的压制不仅被抵消了，而且还有余。那么，分税制后还有哪些条件发生变化并带来了制造业产出的不降反升？

我们提出，这一阶段 “国际和国内双层逐底竞争” 和 “二三产业交互强化型溢出”两类结构性效应逐步浮出水面并形成共振，造就了中国以出口制造业和城市房地产业双轮驱动的增长引擎，同时引发了同一阶段中国工业化和城市化进程中日益重要的“土地财政”和“土地金融”现象。

“国际、国内两层逐底式竞争”效应

“国际和国内两层逐底式竞争”是指20世纪90年代中期因产能过剩、内需不足带来经济下滑时，中央和地方分别在国际竞争和国内区域间竞争中以政策逐底的方式压低制造业生产成本并提高中国出口产品国际竞争力的协同行动。

1994年的人民币汇率贬值和出口退税构成了中央政府推动“国际逐底式竞争”的两个主要政策工具。1994年初美元兑换人民币的官方汇率从5.8元一次性贬值到8.7元，而且改变了之前只有部分出口商品享受退税的政策，转而实行基于增值税的全面出口退税制度，退税率平均超过10个百分点。

上述人民币一次性贬值和全面出口退税政策不仅吸引了国际制造业开始大举投资中国，同时刺激了国内厂商大幅增加面向出口的制造业生产。显然，1994年开始全面执行的出口退税政策是在分税制提高了法定制造业综合税率之后，中央政府再“开口子”对出口产品降低了实征的有效税率。换句话说，为了拉动出口和增长，中央政府放弃了分税制后其增值税分成的很大一部分。

必须指出的一点，是中国出口退税主要对增值税的中央分成部分退税，地方则可根据自身财力和中央制定的年度退税额度自主决策，实际情况是大部分地方基本不对增值税的地方分成部分退税。因此，无论是人民币汇率贬值，还是出口退税，都有助于解释中国制造业及其出口最近20多年的高速增长，有助于我们理解分税制后地方政府依然存在的制造业发展激励。

但是，只考察中央政府的“国际逐底式竞争”政策是远远不够的，还必须引入更多的结构性变化，即1990年代后期逐步展开且日趋激烈的 “国内逐底式竞争”。

上世纪末和本世纪初，当各地逐步完成公有制企业的改制后，地方政府逐步通过压低工业用地价格、放松劳工和环境管制等非税工具展开了“国内逐底式竞争”。具体而言，除通过各类产业园区压低工业地价并大举供地之外，地方政府还有意放松了劳工保护和环境管制的政策力度，比如不少地方政府不严格执行员工超时工作和劳动场所安全保护的法律法规，还允许企业只为管理层和少数技术员工缴纳社保，对企业污染排放采取“睁一只眼闭一只眼”的态度。

此外，由于地方政府把主要精力放在招商引资和基础设施建设上，加上降低城市政府成本的考虑，自然缺乏激励为大量农村流动人口及其随迁家庭成员提供与城市户口对应的公共服务，包括提供保障性住房和随迁子女在城市公立学校的平等就学、升学条件。

与中央政府以汇率贬值（及之后不随劳动生产率及外汇储备上升而及时升值）和出口退税为主要工具推动的“国际逐底式竞争”一起，地方政府推动的“国内逐底式竞争”使中国很快成为全球劳动密集型乃至部分污染密集型产业的“投资天堂”。由于压低工业地价、放松劳工和环保管制的成本主要由失地农民、农民工和全社会居民承担，地方政府就可以在不降低税率的情况下，通过非税工具向全社会转移成本，最终实现地方的税收最大化目标。

当然，就地方政府而言，无论是大规模征地建设各类园区，还是应对因征地、劳工、环保问题带来的群体性事件，都需要一个强大的“利维坦式”地方官僚体系作为支撑，而后者恰恰是中国党政集权体制的强项。

但如果地方政府在制造业竞争中所获好处仅限于制造业的直接税收，我们将不会看到21世纪初到2008年之间东部和中部一波又一波的开发区建设浪潮，更不会看到2009年之后进一步席卷全国的开发区和新城区建设“大跃进”。为此，还需引入这一阶段出现的第二个不断强化的结构性效应，即 “二三产业交互强化型溢出”效应。

“二三产业交互强化型溢出”效应

在过去25年逐步成型的中国工业化和城市化模式中，地方招商引资的财政收益不仅包括制造业直接缴纳的增值税和所得税，更重要的是制造业带动本地服务业，尤其是房地产业产生的各类服务业税收和商住用地出让金收入。

自1998年住房体制改革后，随着中国城市人均收入水平的提高，城市的住房和服务需求逐步上升。此一阶段城市政府在商住用地上采取的“招拍挂”模式开始成熟，第二产业对本地第三产业的拉动效应逐步放大。

至少在2008年国际金融危机爆发之前，中国的大部分二线城市，以及几乎所有的三四五线城市，如果没有吸引到足够的制造业投资，包括住宅、商业、办公在内的城市第三产业很难形成足够的规模，自然谈不上为地方政府带来高额的商住用地出让金，以及服务业营业税、所得税、土地增值税，契税、土地使用税、耕地占用税、房产税等税收收入。

正是这段时期，大部分二线及更低级别的城市，只要制造业招商引资成功了，就会出现一些中高收入群体对房地产业、商业、办公等第三产业服务的强劲需求，地方政府也因此获得了高额的税收及商住用地出让金，这就是制造业对本地服务业发展的“财政溢出效应”。尤其是在中国特有的城市商住用地垄断供应体制下，地方政府可以在土地上捕获二产对三产的全面“增值溢价”。

总之，本世纪以来中国地方政府的工业用地低价供地，以及制造业大规模发展所致的环境污染、劳工保护缺乏、社保缴费人员比例过低等现象，并不是分税制本身带来的结果，而是国内和国际经济环境变化、以及中央和地方对这些变化所做政策反应共同引发的结果，而且“国内逐底式竞争”的白热化强化了中国在“国际逐底式竞争”中的价格优势。在这一阶段，中国的国际贸易争议之所以还没有发展到白热化地步，主要是因为西方国家处于经济周期的繁荣阶段。

为应对2008年的国际金融危机，中国政府过去10多年中多次推动了货币宽松政策，开启了主动货币超发和大规模信贷刺激的进程。尤其是2009—2010年、2013年、2015—2017年、以及2020年新冠疫情后四次大规模的信贷投放，实际上是把2009年之前人民币超发后通过“蓄水池”锁住的那部分人民币，再以降低准备金率等方式全面地释放出来，结果是房地产价格在各线城市都出现了大幅的轮番上涨。

从2009年大规模信贷刺激开始，中国就出现了“经济下滑—加杠杆—杠杆上升过快—控制杠杆—经济下滑压力—再加杠杆”的“刺激、控制、再刺激”的循环往复。2009—2010年的大规模信贷刺激政策，加上中央对一线城市住宅地产的调控，让地产泡沫不仅从住宅地产向商业地产、养老地产、旅游地产等方向扩散，还从一二线城市向三四线城市扩散，从东部地区向中西部地区扩散。2009—2011年，各线城市房价都基本增加了100%—200%。

各线城市房价全面“泡沫化”的一个后果，是2008年国际金融危机后因宏观刺激引发的商住用地出让金激增又反过来刺激地方政府新建和扩建了更多、更大的工业园区。在这一阶段，一些原来制造业基础较差的城市开始新建大面积工业开发区，然后再以更低的工业用地价格和配套优惠政策招商。

至此，2008年前中国就已出现、但从经济角度看还算健康的“第二产业对第三产业的单向溢出”，到2008年后逐步演变成如下的格局：中央货币宽松带动了城市房地产业发展，高额的商住用地出让金又激励了欠发达地区（乃至所有地区）的城市政府借债，大规模推动开发区的基础设施建设，“第三产业对第二产业的反向金融溢出”效应开始凸显。

2009年以来，中国的地方政府，包括内地很多原本制造业基础较弱的市县，以“土地财政”为基础，利用地方投融资平台进行“土地金融”的加杠杆操作，新建和扩建了更多数量、更大面积的工业开发区。在2009年—2013年的5年中，中国以工业用地为绝对主体的工矿仓储用地出让总计90.7万公顷，比2004—2008年的56万公顷还要高出了62%。

到2009年，中国的制造业产能已全面过剩，出口又明显不可能再实现国际金融危机之前年均20%以上的超高速增长，为什么地方政府还要大建工业开发区？

首先是大规模信贷刺激下城市房地产量价同时飙升带来的地方政府“财政幻觉”。2009年后的多轮宏观刺激带来了各级城市房地产市场的全面“泡沫化”，很多地方商住用地出让金出现了大幅飙升，并给地方政府带来“财政幻觉”：未来本城市的商住用地价格会保持高水平，甚至还可能更高，这就为地方政府以商住用储备土地做抵押，大规模负债建设开发区、新城区创造了条件。

其次是地方政府从国有金融机构贷款时普遍存在的“道德风险”。由于地方债务的主要债权人是以银行为主体的各类国有金融机构，既然中央现在鼓励地方通过借贷拉动投资和刺激内需，而负债推动工业开发区和新城区建设至少有助于改善本地产业增长和城市发展的环境。即使未来出现债务偿还困难，只要银行是国有的，中央就一定会兜底救助。在这一背景下，地方债务余额在2009—2010年就翻倍达到10.7万亿元，在其后10年继续高歌猛进，显性和隐性债务累计超过60万亿元。

总之，中国2009年之前的城市发展模式是地方政府先借债或垫资建设工业园区，低价出让工业用地吸引制造业，然后带动房地产业为主的第三产业发展，最后从第三产业取得财政收益并还债；但2009年之后，反而是房地产业先行，地方通过“土地金融”加杠杆建设开发区，再以更低价格出让工业土地，其结果是国内不同区域招商引资的“逐底式竞争”进一步强化。正是在这一阶段，中国和主要出口目的地的西方国家之间的贸易冲突开始加剧。

以全面平衡的分权型市场化改革实现可持续发展及共同富裕

总体来看，经过40年的转型发展，中国初步建构了一个相对稳定的集权型、半市场化的经济体制，但这个体制对经济、社会、环境的可持续发展也同时提出了整体性的挑战。

不妨回到本文一开始讨论的大城市发展问题，尤其是大城市与特大城市制造业的过度集聚问题。在中国当前的土地制度下，中国大城市、特大城市确实存在工业用地过多，一般制造业过多，住宅用地比例过低的情况，特别是城市住宅用地以及环境绿化等用地比重明显较低，居住用地只占城市存量土地的30%，远低于全世界40%-50%的平均水平，结果自然是主要城市住宅价格过高，住宅用地供应严重不足。

上述大城市、特大产能过剩制造业过多、房价过高的问题显然是中国特有城市化模式及经济增长模式内生的一个结果，而现有发展模式下的地方政府策略性供地并最大化地方财政收入的行为，则是导致这个局面的直接原因。

正是从这个角度来看，中国城市出现的房地产泡沫来自于货币超发带来的投机性需求和地方政府商住用地出让上的行政性垄断，而与中央对建设用地指标的区域配置和管控无关。这是因为从城市存量土地的规模来看，即使是沿海地区的人口流入地主要城市，城市现有的建设用地规模都完全足以支撑比现在多得多的住宅用地供应，也完全可以为本地居民和外来人口创造好得多的居住条件。

为什么地方政府每年的供地中平均只有30%用于居住用途？因为这个比例的居住用地出让量恰恰是垄断体制下地方最大化土地出让金净收益的供应量，通过增加发达地区的用地指标，而不是推动打破城市政府对商住用地垄断的土地市场化改革，实际上根本无助于缓解大城市和特大城市的房价泡沫。

要有效扭转目前的扭曲局面，尤其是防止大城市与特大城市制造业的过度集聚，增加住宅用地供应，逐步降低房价并未大城市、特大城市的外来人口提供体面的可支付家庭住房，无论是租住房还是购住房，就必须逐步打破地方政府对住宅用地的垄断，而不是用行政手段简单地强迫制造业外迁，或者政府大规模建设租赁住房。毕竟既有体制不改变， 地方政府既没有动力去限制一般制造业在本地的发展，也缺乏积极性为外来人口提供保障性住房。只有通过根本性的体制改革，尤其是城市土地制度的改革，才能扭转地方政府的扭曲性激励。

但仅仅明确必须通过体制改革才能实现地方政府激励改变并不代表一定找到了解决问题的好方法。目前，中国城市政府财政高度依赖住宅用地的出让金，而主要人口流入地大城市及特大房价已达到非常高的水平。如果打破垄断的力度太大，比如推动集体建设用地直接进入城市住宅用地市场，不仅地方财政马上会遭遇重大的冲击，城市房地产泡沫大概率还会迅速地破裂。因此，即使改革方向对了，改革突破口也找到了，仍然需要设计巧妙的政策组合来把握政策的力度。

一种可能的解决方案，就是允许地方政府通过土地征收、储备、出让的传统方式继续提供部分住宅用地，但同时要求人口流入地政府必须通过现有城市存量用地，尤其是存量低效工业用地的挖潜来提供一定比例的新增住宅用地。而在通过存量转化渠道供应的住宅用地中，地方政府必须让渡出一定比例的住宅用地出让金返还给存量低效用地的业主，但在返还上参照如下的“区片综合地价”补偿：即在一个相对较大的低效建设用地片区内，政府依规划将其中某个比例（如30%—40%）的工业用地转化为居住用地，同时把特定比例（如40%—60%）的住宅用地出让金和剩余升级工业用地的所有出让金加权平均计算出统一的补偿标准返还给所有业主。这就相当于以较高标准补偿收回了片区内所有的城市国有和集体存量低效建设用地，少部分改为居住用地，剩余大部分升级为新兴产业用地。

笔者的研究表明，上述城市住宅用地供应的创新模式充分考虑了地方财政对住宅用地出让金的高度依赖，通过上级政府施加的一个合理要求引导地方政府对城市存量低效用地进行再开发。以部分“工业改居住”新增资源补贴“传统工业用地改新型产业用地”，实际上是用更高补偿来调动城市存量低效用地业主向市场供地的积极性，相当于在城市住宅用地市场上增加了多个供地方，渐进但却实质性地打破了地方政府对住宅用地的垄断。

上述“增量供地和存量挖潜并重”的住宅用地供应模式可以被理解为一种“双轨制”改革。它能在不过度冲击“土地财政”收入的情况下，渐进而实质性地打破地方政府对住宅用地的垄断，有效增加城市住宅用地和住房供应，拉动经济增长并逐步缓解城市的房价泡沫，实现产城的有机融合。

近年来，有不少论者指出，未来应该考虑逐步为地方政府引入对城市居民住宅物业征收的房地产税来逐步淡出现有的土地财政。笔者认为，这显然不是一个好主意，且不说全世界推动房地产税的国家都有地方自治作为制度基础，一些国家还因引入房地产税导致政府下台，在中国城市房价全面泡沫化的情况下贸然引入房地产税，征收的成本将会非常之高：即使只对第二套或以上住房引入房地产税，也会对楼市和房价产生重大的负面影响，结果很可能是房地产税还没有收上来，地方政府的土地出让金就已经大幅下降。因此，即使从中央层面完成立法，也不会有任何地方政府会真正试图在本城市全面实施。

未来中国要实现高质量发展，首先要通过国企、金融、住宅用地供应体制的市场化改革逐步打破“三领域行政性垄断”，才能有效降低民营企业的生产成本和城市低收入人口的生活和居住成本。与此同时，切实推动人民币汇率形成机制的市场化改革，推动提高征地成本和集约利用存量低效用地的城乡土地改革，加快大城市、特大城市“农民工市民化”的户籍改革和保护劳工、环境的社会与生态治理体制改革，才能最终跳出“国际和国内两层逐底式竞争”，以一个全面、平衡的良性市场经济体制，实现以国内循环为主的“国内、国际双循环”，实现不同级别城市的合理分工、实现良性的城市群与都市圈发展格局，最终达到共同富裕的目标。