高庆波：建立非缴费型养老金制度的三大原因

2019年12月30日，由中国社科院世界社保研究中心主办、长江养老保险股份有限公司主办，香山财富研究院、中国社科院社会保障实验室协办的中国社会科学院社会保障论坛暨《中国养老金发展报告2019》发布式在北京举办。

本次会议主题为“非缴费型养老金的中国道路与国际实践”。业内专家学者共济一堂，围绕未来30年的中国养老金发展趋势、老龄化与非缴费型养老金制度以及城乡居保基金投资等话题展开深入讨论。中国社科院世界社保研究中心中国社科院社会发展战略研究院副研究员高庆波出席会议并对《中国养老金发展报告2019》进行宣介。

以下为高庆波发言实录：

各位领导、各位来宾，大家上午好！

我的任务是给大家介绍一下大家手里拿到的这本《养老金发展报告2019》的框架结构，首先，从中国基本养老保险制度情况谈起，其分为与就业相关联的和居民身分相关联的两种制度。其中，城乡居保制度实际上基础养老金部分和地方补贴两部分具备明显的非缴费型养老金制度特征：2017年个人缴费810亿元，收入3304亿元，主要来自财政补贴，而且，个人账户是参保者自己的，所以，在这个意义上，城乡居保制度是一种以社会养老金制度加个人账户制度的一种混合制度。

在国际上，19世纪末期，几乎同时建立了两种制度——缴费和非缴费。在制度发展二十年（1910），有一位学者总结了当时世界上20年养老金发展进程，在养老金制度一开始的20年中，以非缴费型制度为主体的国家包括：丹麦（1891）、新西兰（1898）、爱尔兰（1908）加上澳大利亚（1909），而缴费型制度为主体的是下面这一批国家。在110年前，当时提出了一个问题，到底应该构建缴费型的制度还是非缴费型的制度？如果构建非缴费型的话，制度是不是应该是普惠的？如果不是普惠的话，需要什么资格条件。

直到今天，非缴费型的定义仍未能达成共识，这也就是为什么不同的机构对到底覆盖了多少个国家存在分歧的关键所在。例如：2015年，国际劳工组织认为有77国，助老国际认为有103国。那么，现在非缴费型养老金制度的定义到底是什么？

这里给大家画了一个圈（图），这套圈图中最小的那个圈是最标准的，大家认知里接受度最高的普惠型社会养老金，如果在这个圈里继续画一个更小的圈，那就是包括家计调查等等各种资格条件的社会养老金，这个定义是2012年Diamand和Barr所提出的；国际劳工组织（2015）一直是非缴费型养老金制度的大力推动者之一，他们在这个小圈外面加了一个内容——老年收入保障，老年收入保障包括两个部分，一是缴费者养老金收入不足保障，另一个就是王杰秀主任所提到的各种救助和福利，民政部主管的各种制度其实都在这里；世界银行代表性人物霍茨曼（Holzmann，2012）的报告中将非缴费型养老金制度定义成事前干预和事后干预，而刚才的两圈都是事后补收入的，他加了一个事前干预的部分。通俗说就是补入口，正如财政部为城乡居保制度所做的。这就是这个制度的复杂性。

为了梳理这130年来的非缴费型养老金制度的复杂历程，这本书采用了上线两篇分别回答的结构。报告上篇有七篇分报告，一开始是目标定位机制，用来确定非缴费制度的制度定位以及应用；随后是文献综述，刚才给大家介绍了一堆概念和定义可以参考第二篇分报告；第三和第四个分报告介绍制度的内涵和功能定位；第五个分报告介绍制度130年里的发展脉络，不同的时间，外部的约束条件和环境不同所导致的制度变迁以及今天非缴费型养老金制度的模式选择。第六和第七部分是完善城乡居保制度的建议。上篇主要回答为什么要建非缴费型养老金制度的问题，简而言之，最重要的原因：一是成本低，二是可以扩大覆盖面，三是反贫困。

上篇回答的是为什么要建，下篇探讨国际比较的经验和教训。在发达国家中，首先选择了美国和加拿大，但是加拿大的贫困率很低，而美国的贫困率高很多。可以看到经济水平以外的因素，比如文化传统与制度定位。而芬兰、荷兰通过一百多年发展来的制度演化，展现非缴费型和缴费型制度的融合；新西兰和澳大利亚的比较，会发现政治因素和产业结构带来的路径偏差；而希腊和韩国制度水平都比较低，但是他们发展完全不同；发展中国家按区域选择：拉美区域四国，再加上两个金砖国家，俄罗斯是典型的多层次融合的，印度是典型的二元经济，制度水平很低；最后是非洲，三国人口结构和其他国家完全不同，而且还面临公共卫生问题。

正如《增长的极限》所说，人类作为一个物种摆脱饥饿大概是在20世纪70年代。随着时代的变迁，从最初的保障生存到融合发展，非缴费型养老金制度始终在以下这些因素影响下发展：比如人口结构、政治结构、劳动力市场等等，各国形成了各具特色的制度。

最后，我们希望，非缴费型养老金制度应是养老保障的基石，而不仅是最后一道安全网。

谢谢大家！