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央行报告详解金控办法出台背景：少部分企业盲目向金融业扩张
近日，中国人民银行发布了《中国金融稳定报告（2020）》（以下简称“报告”），对2019年以来我国金融体系的稳健性状况进行了全面评估。
报告认为，我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，结构性、体制性、周期性问题相互交织，实现高质量发展还有一些短板弱项，加之受到疫情的冲击，部分企业债务违约风险加大，可能传导至金融体系，金融领域面临的困难和风险增多。
事实上，近年来监管部门初步建立了系统重要性金融机构、金融控股公司、金融基础设施等统筹监管框架。其中，针对金融控股公司的《金控办法》就备受市场关注。
今年9月，国务院发布《关于实施金融控股公司准入管理的决定》（以下简称《准入决定》），授权人民银行对金融控股公司开展市场准入管理并组织实施监管。人民银行同步发布《金融控股公司监督管理试行办法》（以下简称《金控办法》），进一步细化相关监管要求。（详见：重磅！金控办法靴子落地）
金融控股公司的本质特征是对两个或两个以上不同类型金融机构拥有实质控制权。鉴于金融控股公司通常规模大、业务多元、关联度较高、风险外溢性强，在一国或地区经济金融体系中占据重要地位，美国、日本、韩国等国家都进行了专门的立法，明确对金融控股公司实施准入许可和监管。
2008年国际金融危机后，主要国家和地区更加强调整体监管，以防范化解系统性风险为核心，降低风险的复杂性、传染性和集中性，提高了对金融控股公司资本充足、公司治理、风险隔离等方面的审慎监管标准。
然而一直以来，我国对金融控股公司整体监管方面存在空白，迫切需要明确监管规则，补齐制度短板，建立金融控股公司监管体系。
近年来，我国一些大型金融机构开展跨业投资，形成金融集团；还有部分非金融企业投资控股了多家多类金融机构，形成一批具有金融控股公司特征的企业。
“其中，一些实力较强、经营规范的机构通过这种模式，优化了资源配置，降低了成本，丰富和完善了金融服务，有利于满足各类企业和消费者的需求，提升金融服务实体经济的能力。”央行报告指出，“实践中，少部分企业盲目向金融业扩张，风险和问题不断累积。”
一是缺乏金融专业知识和合规意识，风险隔离机制不健全，金融业风险和实业风险交叉传染。
二是少部分企业利用复杂的股权安排等手段，隐匿股权架构，组织架构复杂不透明，虚假注资、循环注资，风险底数不清。
三是少数企业借助控股地位，通过不当关联交易输送利益，损害金融机构和其他投资者的合法权益。
《金控办法》是国内第一个关于金融控股公司的全面监管政策，已于2020年11月1日起施行。报告指出，《金控办法》的总体思路，是遵循宏观审慎管理理念，坚持金融业总体分业经营为主的原则，从制度上隔离实业板块与金融板块，对非金融企业投资控股形成的金融控股公司依法准入，以并表为基础，实施全面、持续、穿透监管，规范金融控股公司经营行为。
《准入决定》和《金控办法》明确，具备以下情形的，应当提出申请，经批准设立金融控股公司，以有效隔离实业板块与金融板块：一是控股股东、实际控制人为境内非金融企业、自然人以及经认可的法人；二是实质控制两类或两类以上金融机构；三是实质控制的金融机构的总资产或受托管理资产达到一定规模，或者按照宏观审慎监管要求需要设立金融控股公司。
报告称，下一步，人民银行将不断完善金融控股公司监管框架，依法开展金融控股公司准入管理和持续监管，防范系统性风险，推动金融控股公司健康可持续发展，提升服务经济 高质量发展的能力。
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