郑磊：城市数字化转型，转什么、怎么转、为谁而转？

日前，《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》（简称《意见》）正式对外发布。根据《意见》提出的目标，到2025年，上海全面推进城市数字化转型取得显著成效，国际数字之都建设形成基本框架；到2035年，成为具有世界影响力的国际数字之都。那么，什么是“城市数字化转型”？城市数字化转型应该转什么、怎么转、为谁而转？在复旦大学数字与移动治理实验室主任郑磊教授看来，城市数字化转型不是为了数字化而数字化，也不是为了转而转，还是要以人为出发点和落脚点，要让技术和城市“为人而转”，而不是让城市和人“围着技术转”或“被技术转”。以下是他在2020首届长三角城市数字化转型创新论坛上的演讲。

“十四五”时期对于城市发展来说，具有重要意义。近日，上海市委、市政府提出要全面推进城市数字化转型，努力打造具有世界影响力的国际数字之都。那么，什么是“城市数字化转型”？城市数字化转型应该转什么、怎么转、为谁而转？今天的演讲，我将围绕上述问题和大家分享一下个人的思考和理解。

城市数字化转型转什么？

应该说，“数字化”或“数字化转型”并不是一个全新的概念，此前已经出现过“企业数字化转型”“产业数字化”“政府数字化转型”等概念，但是“城市数字化转型”却是上海在全国首先提出的理念。把数字化转型作为整个城市的一个主攻方向，据我所知，这在以前是没有的。

城市数字化转型，究竟转什么？主要包括三个方面的转型：经济数字化转型、生活数字化转型和治理数字化转型，也就是覆盖了数字经济、数字社会和数字政府这三个领域。经济、生活和治理这三个方面的数字化转型并不是各自孤立的，而是有着相辅相成的关系：经济数字化转型为生活和治理数字化转型提供了技术条件和经济基础，而治理数字化转型又有助于培育和规范经济和生活数字化转型，同时，生活数字化转型也是经济和治理数字化转型的依托和落脚点。

应该说，上述三个方面的转型，各自在现实中都有一些实践，但往往没有实现齐头并进、协同发展的局面，而是更多表现为以下这种路径：每当一种新技术出现的时候，首先对其加以应用的是市场和社会上的组织，它们率先开始实现数字化转型，然后再反过来倒逼相对落后的政府组织进行转型。比如，政府这些年提出要让政务服务像“网购”一样方便，其实就是由于经济和生活领域首先出现了数字化转型，推动了市民购物习惯和生活方式的转变，这反过来提升了市民对政务服务的效率和质量的要求，最终倒逼了政务服务的数字化转型。

可见，一个方面的数字化转型如果不充分不平衡，将会牵制另外两个方面的转型，也就是说，经济、生活和治理数字化转型的同步性和协调性，将会决定转型的最终成效。所以，上海这次提出要全面推进“整体性转变”，意味着不只是要推动经济、生活或治理某一个方面的转型，也不是要各自孤立地推进三个方面的转型，而是要把整个城市作为一个有机的生命体，来整体、全面、协同地推进城市在经济、生活和治理各个方面的转型。

城市数字化转型怎么转？

弄清楚了转什么，接下来需要回答的问题是应该怎么转。每当新一轮技术革命出现的时候，我们都会对技术的能量充满期待，期盼着新技术能帮助我们解决城市中的各种问题，给我们带来更美好的城市。但数字技术是否具有我们所期望的所有能力？只靠数字技术本身是否足以推动转型？数字基础设施建设和数字化是否就等同于数字化转型？

首先，我们要对数字技术自身的能力有一个清醒和理性的认识。虽然数字技术确实具有推动转型的巨大潜能，但它也不是万能的。数据本身是否足够准确、全面、及时？数字技术是否能跑遍每一个角落？数据是否就等同于事实本身？算得更快更多，就等同于算得更准确吗？拥有了数据，是否就等同于无所不知、无可辩驳、无所不能？是否一切事物都能被测量和预测？人工智能能否以及是否应该完全取代的人的智慧和创造力？……在推进城市数字化转型的过程中，一方面，我们要充分了解和运用技术的能力，另一方面，我们也要防止“唯技术论”和“数据迷信”，不能把数字技术当作解决城市中一切问题的万灵药。

数字技术不是万能的，但却是不可或缺的。那么，问题来了：为什么有些已经足够成熟和强大的数字技术没有被充分地利用起来并发挥作用呢？为什么具备了同样的技术条件，有些地方的数字化转型做得较好，有些地方却没有转成，有些地方转成了之后出现了反复，又转回去了？原因往往并不在于技术本身，而在于数字技术在被采纳和应用的过程中所碰到的各种“非技术性”壁垒，包括观念理念的壁垒、法规政策的壁垒、组织机构的壁垒、流程模式的壁垒、资源资金的壁垒、人员能力的壁垒，等等。所以，数字化转型并不等同于数字技术设施建设，拥有了数字技术，数字新基建全都完成了，也并不意味着就必然实现了数字化转型，还要看管理和规则的转型是否跟上了技术变革的步伐，推动转型的制度保障是否力度足够，是否根基稳固。

如果技术变革的速度一日千里，而组织转型的速度只有一日十里，法规政策调整的速度更是只有十日一里，就可能带来两种问题：一是，城市的各个方面无法充分地把新技术利用起来实现转型；二是，城市也无法对新技术存在的各种问题和风险进行有效的规制和约束，任由技术和数据裸奔，结果可能不仅不能实现新技术对城市的赋能，还可能使新技术本身成为城市的一种“负能”，成为城市风险的来源。所以，如果数字化转型只靠技术单兵突进，而管理和规则体系转型却停滞不前，就可能既没有把技术用好，也没有把技术管好。

我们现在经常提到“赋能”这个词，我最早是在15年前留学读博时在一本有关数字政府的著作里接触到这个词的。赋能的英文叫enable，有“使之成为可能”的意思。但“使之成为可能”并不等于“必然就能实现”。这本书中写道，技术只是一种“赋能者”，而不是“决定者”， 不是有了技术，我们就必然能实现转型，技术只是提供了一种“可能性”，赋予了我们一种能力。数字赋能不等于数字万能，真正要实现转型还需要其他一些能力，比如，组织做好准备了吗？管理跟上了吗？法律规则体系健全了吗？

上海在提出城市数字化转型的过程中，同时强调要进行场景再造、业务再造、管理再造、服务再造；要倒逼城市管理手段、管理模式、管理理念深刻变革；要推动城市各领域全方面的流程再造、规则重构、功能塑造、生态构建。这些其实都是在强调，数字化转型不仅仅是个技术问题，要推进城市数字化转型不能只靠数字技术的单维度赋能，还需要多维度的、特别是非技术因素的全方位赋能。

数字化转型也不只是传统模式和理念的“数字化”，仅仅把传统的手段数字化了，“形”和“神”都没有变，也不能叫数字化转型。数字化转型应该是手段、模式和理念都实现了转变，是形神兼备的转型。以组织形态为例，如果说过去我们的组织形态更多是一种金字塔型的结构，一种科层制、碎片化、垂直流程、横向割裂的形态，那么这几年我们看到在市场和社会上，一种新的组织形态已经开始出现了，即扁平化、平台化、去中心化、共享、开放、协同的形态，出现了平台经济、共享经济等新的商业模式，也出现了平台型政府、协同治理等理念。我想，如果数字化转型只是在金字塔结构上小修小补，即使打通了一些横向的壁垒、纵向的缝隙，但整个形态仍然是一个金字塔，那还不能叫革命性重塑，重塑应该是指形态发生了根本性的转变。

过去，我们经常听到这样的比喻：“技术只是一种工具。”如果我们传统的模式和理念都没有变，而只是换了一种新的技术手段，那我们确实只是把技术当作一种工具。但如果一种新技术倒逼了模式和理念的转变，推动了整个城市的转型，推进了整个城市治理体系和治理能力的现代化，那技术就不仅仅是一种简单的工具了，而是一种能催生变化的“催化剂”，一种能推动转型的“变量”。真正要实现城市数字化转型，我们应该把技术当成一种催化剂，而不只是当作一种工具。

除了管理理念和模式的转型，推动数字化转型还需要法律规则体系作出调整和升级。目前，我们国家有两部法律——《数据安全法》和《个人信息保护法》的草案已经公开征求过意见了，两者都是关于数字和数据的规则。某一类数据到底是属于谁的？谁可以用，谁不可以用？什么样的数据在什么情况下可以用，在什么情况下不可以用？数据的采集和利用是否应该有边界？是否可以侵入所有的空间、损害人的合法权益？数据被采集者是否应该有知情权和同意权？是否可以在任意场景下强制采集市民的人脸信息？如何防止数据被滥用或过度使用？如何确保算法透明公平，防止算法歧视？在数字化转型过程中，有关这些问题的规则体系都需要新建或重构。

我们都知道，技术是一把双刃剑，技术上可能的，不一定就是组织上可行的，或者是政治和社会上都可接受的。如果我们在城市数字化转型的过程中，只是一味强调技术“赋能”，却忽视了“授权”和“负责”，忘记了权利和责任意识，那就可能会转出一个四肢发达、头脑简单、不讲规则、不负责任的城市。在推进城市数字化转型的过程中，我们不仅要考虑技术“能不能”带来转变的问题，还要思考这样的转变 “好不好”“可不可以”的问题。不是只要技术上有可能的，我们就可以去做，却不管这样做是否突破了边界、尺度和底线。

简单总结一下上面所讲的：数字技术设施建设不等同于数字化，数字技术只有带来了变化才能叫数字化；数字化也不等于数字化转型，数字化只有带来了形态的根本转变，才能叫数字化转型。再好的技术也转变不了不合理的政策、不匹配的管理和不合理的流程，采用了最先进的技术不一定就能实现转型，而成功的转型也不一定就采用了最尖端的技术，而是采用了最“合适”的技术，并实现了技术、数据、流程、场景、规则、生态等各个方面的融合转型。

这里，我还想强调一点。城市数字化转型并不等同于智慧城市建设， “建设”是一种从无到有的过程，更多侧重于硬件的、技术的、实物的建设，但“转型”是一种原有形态的转变，需要协同推进城市中的技术、管理、法律、伦理等各个方面的转变和调整，需要处理好“新的和旧的”“数字的和实体的” “硬的和软的”“技术的和人文的”“理性的和感性的”之间的平衡度和节奏感。

城市数字化转型为谁而转？

最后我想谈的，也是最重要的问题：城市数字化转型应该“为谁而转”？这是数字化转型的出发点和落脚点。

首先，城市数字化转型应该是面向全体市民的，还是仅仅面向数字优势群体的？城市在推进数字化服务的过程中，没有手机的人怎么办？不会用电脑的人怎么办？如果数字化转型只是针对城市中的数字优势群体，只是让他们变得更强大、更便利，却使得另一些群体变得更弱势、更边缘化，那就可能扩大城市中的数字鸿沟，影响社会公平和稳定。因此，城市数字化转型应该以实现数字包容为目标，为老年人等群体保留传统的服务渠道和服务方式，不让任何一个市民在数字时代掉线，这个“线”应该包括线上和线下。

其次，在城市数字化转型过程中，应该是效率优先，还是体验优先？我们看到有些地方、有些行业在推行无人服务或不见面办事时，往往会出现以下场景：我要点菜，他说请扫码；我要买票，他说请下载APP；我要办事，他说请上网自己办。明明有个人在那里，他却不提供服务了，把我推给了一个冰冷的机器和屏幕，管理效率可能确实是提高了，但对服务对象来说，这确实是体验更好的服务吗？我觉得应该把选择权交给市民，见面还是不见面，由用户自己来决定，给用户选择不同服务渠道和服务方式的权利。如果我的数字化能力足够强，这个业务也足够的简单，那么在线的、不见面的办事就是最便利的方式；但如果我不会用手机，或者我虽然会用手机，但这个业务比较复杂，我还是想找到一个服务人员边问边办，而不是独自面对屏幕折腾几个小时，那我就选择跑一次，这种时候见面可能是更好的服务。

一刀切地强调在线服务，不顾市民的实际需求和服务场景，把市民都往线上赶，把人工渠道都关闭了，这样的转型不是“数字化”，而是“被数字化”，反而会影响市民的体验。同样，快速的服务，也不一定就是体验更好的服务，因为速度快并不等于真正解决问题，有的时候公众真正需要的可能是有个人能耐心地帮他把一件事办成办好，慢一点其实关系并不大。

我在上课时，常会问学生这样一个问题：采用了哪一种技术的服务是最好的服务？是门户网站、线下服务中心、热线电话、短信平台，还是APP、小程序、5G、区块链、人工智能、虚拟现实？如果学生的回答是采用了最先进的技术的服务就是更好的服务，那就错了！正确答案应该是：“要看情况”， 取决于你是谁，你需要什么，你在什么场景下。机器还不能完全取代人的情感和温度，全程数字化、完全不见面、一次也不跑、快到飞起来的服务可能是高效率的服务，但不一定就是高品质、体验好的服务。冰冷的屏幕也不能完全取代笑脸相迎，城市数字化转型的目标也不应该是把城市变成一个到处是冰冷的屏幕、却找不到人来提供服务的城市。

第三，城市数字化转型的最终目标是要用技术替代人，还是用技术赋能于人？数字化转型的目标是把人从机械的、重复性的劳动中解放出来，去做更适合人做的、人也更喜欢做的事情，实现人的解放与全面发展，还是要把人当作机器的附庸，让他在算法的流水线上越跑越快？这让我想起了最近媒体报道的被算法困住的快递小哥，其实这并不是一件新鲜事，他们和一百年前在卓别林的电影里，被困在流水线上的工人其实是一样的，只不过现在采用了更高级的技术。在数字化转型的过程中，不同行业和不同人群受到的影响和冲击是不同的，有些行业和人群会从中受益，有些行业和人群会因此受损。在工业化转型时期曾经出现过的问题，在数字化转型的过程中也会出现，新技术的大量使用会取代人力并带来大量人群的失业吗？如何防止劳动者在数字时代被剥削、被束缚、被异化？城市对这些问题都需要有充分的考虑和应对，需要兼顾效率和公平，需要处理好转型、发展和稳定之间的关系。

      有关城市数字化转型为谁而转的问题，本质上其实是关于人和技术的关系、人和城市的关系。城市数字化转型究竟应该是以人为中心，还是以技术和数据为中心？是要让人成为自己，还是成为达到某个目的的工具？采集和利用数据的目的，到底是为了给人带来更美好的生活，还是仅仅把人作为采集数据和利用数据的对象？之前我们已经提到过，数字技术、组织管理、法规政策的转型速度是不一样的，那么我们是应该让后两者围绕技术转？还是应该让技术、管理和法规三者都围绕城市中的“人”来转？

我想回答上述问题的答案，就在“人民城市”重要理念中。“人民城市人民建，人民城市为人民”，要把人本价值作为推动城市发展的核心取向，作为改进城市服务和管理的重要标尺，作为检验城市各项工作成效的根本标准。城市数字化转型不是为了数字化而数字化，也不是为了转而转，还是要以人为出发点和落脚点，要让技术和城市“为人而转”，而不是让城市和人“围着技术转”或“被技术转”。要注重数字化转型给市民带来的实际体验和感受，要让生活在城市中的每个人都有获得感、幸福感和安全感，让数字化转型带给我们一个更智慧、更温暖、更美好的城市。