14万亿元是否可控？刘尚希：以财政风险对冲公共风险

　　刘尚希：以财政风险对冲公共风险

　　本刊记者/贺斌

　　发于2020.6.01总第949期《中国新闻周刊》

　　政府工作报告对今年的宏观政策作了部署和安排，在财政政策方面，财政赤字规模达到3.76万亿元，新增1万亿元，发行1万亿元抗疫特别国债、安排地方政府专项债券3.75万亿元，同时减税降费预期规模达到2.5万亿元。

　　“今年在财政收入预算下降的情况下，政府债券融资和进一步减税降费，国家预算扩张总量达到14万亿元，无论其规模，还是力度，都是史无前例的。”5月24日，全国政协委员、中国财政科学研究院院长刘尚希在接受《中国新闻周刊》专访时认为，不能分散地看各项支出，而是要整合起来看，只有这样，“积极有为”才能更充分地体现。

　　扩张总量超14万亿元

　　中国新闻周刊：在你看来，今年政府工作报告最大的亮点是什么？

　　刘尚希：我认为，最大的亮点是今年的政府工作报告中，没有设立具体的经济增长指标。但这并非说没有这个目标，其实从赤字率就能推算出经济名义增长率是5.4％。实际上，现在的经济增长目标已内置到就业的目标当中，如果就业的目标实现了，增长的目标自然也就实现了。当然，实际的增长率到不了5.4％，还要扣除GDP平减指数，实际GDP增长率大概是2％。

　　这次政策实施方式上的重大变化，有可能成为今后的一种常态。尤其是转向高质量发展以后，这个调整能够进一步摆脱围绕经济增速来做文章的惯性，真正转向围绕高质量发展来做文章。

　　但这不等于不要经济增长速度，而是要通过追求高质量的发展来实现一定的经济增长速度。政策的实施机制发生了变化，在政策目标的设置上也做了相应的调整，对地方政府行为的影响相当大，我觉得这是政府工作报告的一大亮点，也是与时俱进的表现。

　　中国新闻周刊：在政府工作报告中，如何体现“积极的财政政策要更加积极有为”这一政策基调？

　　刘尚希：要理解“积极有为”，可能看政府工作报告的数据，看得还不是很清楚，还要结合预算报告来看。

　　第一，体现在今年的预算安排上，收入是负增长，支出是正增长，实际上收和支的差额达到6.76万亿元的规模。这是一种不同寻常的预算安排，在收入负增长的情况下，保持一定的政策力度，实际上是财政政策积极有为的一个重要标志和表现。

　　第二，减税降费的规模预期为2.5万亿元，超过了去年的2万亿元预期规模和2.36万亿元的实际规模，达到历史新高，力度相当大。

　　第三，扩张的资金总量达到14万亿元，其中，政府收支差额6.76万亿元（靠债券、调入资金弥补）、抗疫特别国债1万亿元、地方专项债3.75万亿元；减税降费2.5万亿元，属于税式支出，也是真金白银。全部相加，2020年财政从收支两侧对冲风险的资金总盘子达到14.01万亿元，力度和规模都是空前的。之前，若不作分析，可能大家都是零散去看，难以形成整体概念和印象，其实应该整合起来看，充分体现出“积极有为”。

　　第四，财政支出结构做了较大调整，中央的本级支出是负增长，这样的安排也是史无前例的，而新增的1万亿元赤字和1万亿元抗疫特别国债都是以特殊转移支付的方式直达市县，增加市县的财政能力，也能对冲疫情冲击带来的负面影响。

　　中国新闻周刊：2万亿元通过特殊转移支付的方式直达市县，在基层财力紧张的情况下，如何保证这笔资金使用到位？

　　刘尚希：这就涉及地方财政体制的问题，应该要建立辖区财政责任制度。如果没有辖区财政责任的话，那么中央直达市县的资金也很难真正去解决问题。中央对市县的直达转移支付和省对市县的转移支付，必须要结合起来，否则，可能是一边中央下沉财力，另一边出现省级财政上收，或者该给的不给了，那就两相抵消了。

　　那么财政的辖区责任体现在哪里呢？现行财政体制的重心都是落在本级财政上，省级财政管省本级，市管市本级，县管县本级，从辖区责任来讲，不能只管本级财政，还要管辖区之内的下一级财政过得怎么样，形成层层辖区责任，比如说省财政在省域范围内有辖区责任，市财政对市域范围内各个区、县的财政状况，横向的、纵向的财政平衡也有辖区责任，县财政对乡镇自然也应该有辖区责任。

　　如果说每一级都有辖区责任的话，就跟俄罗斯套娃一样，大的套小的，一层层套好了，责任就到位了。这样中央转移下去的财力，在这种辖区财政责任的基础之上，就能真正的落实到位。

　　而且加大了辖区的责任，一方面中央向市县下沉财力，另一方面省里也应当下沉财力，两者形成合力，这样才能真正解决基层财政困难的问题。

　　当然，解决基层财政困难光是下沉财力也是不够的，因为基层财政困难来自于两方面：财力和事权形成的支出责任。一味地下沉财力，未必能真正解决问题。一些支出责任和事权该上移的也要上移，有的事权应上移到中央，比如说环保的一些事项，应当更多由中央来干。有的事权则应当上移省里或市里。我国发展进入新的阶段，即高质量发展的阶段，发展的整体性特征已经越来越强，上一级政府就应当要承担更多的事权和支出责任，这才有利于区域之间的协调发展和经济空间形态的优化。

　　现在这个问题越来越凸显，因为区域之间，比如说县与县之间，市与市之间，省与省之间的外溢性，随着发展的转型升级，变得越来越大。譬如说河流污染，上下游途经多个省市，靠省之间无法协调，就得中央出马。诸如此类涉及辖区的外溢性的问题，溢出县域范围的问题，必须要市里去做，溢出市域范围的事情就要省里去做，溢出省域范围的事情必须中央来做。

　　随着这种溢出的事项越来越多，一方面要考虑下移财力，另一方面也要给地方减负，减轻支出责任，减少事权。所谓财政困难的原因就是要办的事太多，钱不够，如果把一些干不好，干不了，也不能干的事，上移到层级更高的政府，市县的负担减轻了，财政困难的状况也就改善了。

　　所以我们既要从收入侧考虑问题，也要从支出侧来考虑问题，应当是双向发力，不能只考虑一边。否则，即使把大量的钱下沉到市县，也有可能造成小马拉大车的局面。从这个意义上讲，从支出侧想办法，将支出责任或者事权适度的上移，反而能真正提高资金使用的宏观效益。若是财政资金在宏观配置上出问题，在微观项目上无论怎么有绩效也弥补不了。

　　要防止对市场资金的挤出效应

　　中国新闻周刊：目前很多地方政府债务面临到期偿还，今年又发行8.51万亿元的政府债务，政府债务率是否在可控范围内？

　　刘尚希：政府债务风险取决于经济是否改善。政府负债率的分母是经济规模，取决于GDP的增长，分子就是债务余额规模，两者是相互关联的。债务的规模和经济的规模，在一定的机制下有可能形成一种良性循环，此时比例就会下降，政府负债率也是下降的，那么风险也是降低的。但如果这个机制出现问题，政府债务没有促进经济的恢复，甚至经济的规模还在收缩，这个时候负债率上升了，政府债务风险就上升了。

　　所以从分子和分母的关系上讲，如果形成良性循环，风险就会缩小；如果没有形成良性循环，风险就会扩大。孤立地考虑债务规模的大小，据此说风险可控不可控，那是没有意义的。

　　因此，一定要把债务作为一个手段，用来对冲风险，为经济社会的恢复创造条件。如果能有效地创造这个条件，促进了经济社会的恢复，那么这个债务风险就是降低的，否则，债务风险就会扩大。

　　中国新闻周刊：目前是以财政风险对冲疫情带来的公共风险，在政策选择的过程中，应如何掌握风险的“度”？

　　刘尚希：任何政策都是有风险的，政策的制定或者政策的选择，其实就是风险权衡的一种结果。

　　新冠肺炎疫情带来前所未有的冲击，也带来前所未有的公共风险，所以要对冲公共风险，就必须要加大财政的风险，这是毫无疑问的。财政现在还有能力承担一定风险，通过适度扩大财政风险，去对冲疫情所带来的公共风险，简单地说，就是以财政风险去对冲公共风险，应当根据这样一个基本原理来考虑政策选择。

　　当然，财政风险适度扩大，实际上也要考虑财政筹资对其他方面所产生的影响。因为财政筹资主要是两种方式，税收和债务。债务筹资有很多不确定性的影响，当债务筹资规模达到一定程度以后，会对市场资金产生挤出效应。

　　一是在总量上产生挤出效应，在市场资金总数一定的情况下，政府通过债务筹资拉走了市场内的一些资金，那么市场可使用的资金就少了。二是价格上的挤出效应，也就是利率。因为政府大量地发行国债和地方政府债券，实际上增加了债券的供应，如果市场是正常的，需求扩大会抬升利率，甚至会抬升基准利率，有可能导致企业的融资成本上升，这是一个基本的道理。如果通过价格，通过利率产生挤出效应，这与中央的要求是相悖的，因为政府工作报告里特别提出要下定决心降低利率，降低企业的融资成本。

　　所以在发行政府债券，包括中央的国债以及地方的一般债和专项债时，要充分考虑到对市场的影响，不能只看债券能不能发得出去，有没有人要，还要充分考虑挤出效应。

　　如果预估到这种挤出效应，就需要央行的配合，通过降准、再贷款，或其他方式来对冲这种影响。从总量看，等于央行扩大货币供应来支持政府债券发行。这是一种间接的赤字货币化方式。当然，还可以通过适度赤字货币化的方式，比如特别国债可以由商业银行定向购买，然后由央行收购，这样尽量减少对当前资金市场带来的负面影响。

　　财政和金融有一种内在的天然的联系，过去被形容为“连裆裤”。当财政的筹资规模达到一定程度的时候，要避免这种挤出效应，就需要央行的货币政策来配合。如果缺少这种协同，各自为政，财政政策的效果也就大打折扣，甚至适得其反。

　　无论财政手段和金融手段，都应站在国家立场

　　中国新闻周刊：此前关于赤字货币化的讨论非常激烈，很多人担心，会引发通货膨胀，更担心此例一开，未来难以退出，你怎么看？

　　刘尚希：退出的机制是由法律来约束的，无论是否用货币化这个概念，赤字货币化在现实中并非没有。在资金市场容量约束下，政府赤字规模越大，就越是接近于货币化这个实质。光看形式是肤浅的，也是没意义的。

　　现在争论的焦点，其实不是法律上开不开口子，也不是是否会导致恶性通货膨胀，而是这个赤字货币化的执行主体是谁。现实的条件已经发生了变化，不要把历史上国民党时期的例子搬到现在，那是刻舟求剑的思维，说明不了今天的现实。

　　现在的问题，放在我国现行的体制框架下，实际上是赤字货币化由谁来做的问题，主体当然是政府，但“执行主体”是谁？这事关部门政绩。是纳入预算里通过财政政策来做，还是绕开预算通过货币政策来执行？实际上都可以解决政府想要解决的问题。但通过财政去做，必须经过预算公开和人大审议，自会受法律的约束和人大监督。

　　从目前现状来看，法律是一堵围墙，但这堵围墙并未延伸成为一个闭环，还是有很多通道，可以绕开围墙，但不同主体的能力不同，有的在围墙外，有的在围墙里，有的在围墙上。金融手段应当是市场化的手段，如果做了非市场化的事情，而又绕开预算，实际上也是一种赤字货币化，只是没体现到预算里而已，变得隐形了。当然，政府与市场边界并非泾渭分明，不过行为规则有本质差异。

　　站在国家的立场上去看，无非是金融手段和财政手段的问题，都是国家想干的事。如果说用金融手段就不是赤字货币化，用财政手段就是赤字货币化，这实际上就是基于表面现象在讨论问题。因此，判断是否是赤字货币化，要站在国家的立场上去看，是适合财政手段去做，还是适合金融手段去做。如果本该用财政手段去做的事情，直接用金融手段去做了，赤字货币化这个本质没变，变的只是形式而已。财政总是“政府财政”，而银行若是变成“政府银行”，那就变成了政府的另一个“钱袋子”。其对国家治理的影响，明白人自然明白。

　　4月28日，天津市西青区集中开展金融服务撮合活动，各大金融机构现场设立咨询台，帮助区内中小微企业应对疫情影响，解决企业融资问题。摄影/本刊记者 佟郁

　　中国新闻周刊：相较于货币政策，财政政策还有促进社会公平正义之责，在你看来，财政政策如何兼顾效率和公平？

　　刘尚希：从市场的角度来说主要是考虑效率，因为央行一般是不直接针对非金融市场主体的，而是通过商业银行对接实体经济市场，当然要把效率摆在首位。促进社会公平正义不是央行的职责所在。

　　财政则是政府的角度，既要考虑效率，也要考虑公平。尤其现在保基本民生，考虑的就是社会公平问题。而保就业，既是经济问题，也是社会问题，既要考虑效率，也要考虑公平。所以在财政资金使用的时候，不能只看效率指标，是不是对经济有利，也要看公平指标，是不是能促进社会公平正义，这是人民群众美好生活里的重要内容。

　　比如财政这14万亿元的资金盘子，既考虑到了效率，也考虑到公平，但无法说清楚，其中多少钱是考虑公平，多少钱是考虑效率，那是一种机械化的思维，在现实生活中也做不到。譬如说当前正在对小规模纳税人和中小微企业免税减税，并缓交社保，这里面既有效率也有公平，两者是结合的。不能把效率和公平对立起来看，更不能用这两把尺子分别去衡量相关的支出，那将无法分配资金。

　　无论是效率导向，还是公平导向，按照这两个导向去分配使用资金都会造成一个内在的冲突，落到一个二元对立的陷阱之中，也不利于政策的操作落实。

　　要超越效率与公平之间的冲突，就要从风险的角度来看，因为当前最大的问题是风险问题，只要是对冲了风险，降低了不确定性，无论对企业还是对居民生活来说，都会得到改善，整个经济社会恢复就有了条件，效率和公平就已经纳入其中。因此，我认为今后应当强化风险导向，以风险导向来考虑当前的政策措施以及资金使用的效果，就可以跳出陷阱，化解这种内在的矛盾了。