“大城市”郊区崛起：上海再出“落户牌” 寻找未来经济发动机

上海连续三年GDP增速放缓，如何培育新的发动机？

连续两个月以来，上海的郊区——五大新城动态连连、热度高居不下。

本月上海印发关于《本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》的通知（以下简称《意见》），其中为支持五大新城发展，送出了放宽新城落户限制的“礼包”。其中包括一定条件下缩短居转户年限、应届生落户加分等等。

对于“一户难求”的上海来说，落户放宽的政策并不多见。

更早以前，两会期间上海就已强调未来5年将嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇打造为“独立的综合性节点城市”，此番定位与过去数十年的新城都不同，从郊区跨越为“节点城市”。

上海为何选择在郊区新城再度发力？统计显示，排除特殊的2020年，2017年开始，上海GDP连续三年增速放缓，常低于周边一些新一线城市（尽管有上海体量较大的客观因素）和全国平均增速。

当下，上海被视为长江经济带和长三角地区的龙头，期待高、责任大。正如华东师范大学城市发展研究院院长曾刚在接受21世纪经济报道记者采访时所强调的，上海寻找新的经济发动机已显急迫，而上海中心城区发展已比较成熟。

作为上海发展相对洼地的五大新城，正被给予厚望。《意见》中也将五大新城作为“全市经济发展的重要增长极”。

上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭在接受21世纪经济报道记者采访时表示“五大新城一方面是拓展上海自己的发展空间；同时它们连接上海中心城区和江浙一带的中小城市，也能形成推动上海都市圈发展和长三角一体化的战略节点。”

2035年冲刺百万人口

新城建设，多年来上海等中国的大城市都在进行探索。目前的五大新城早年已有规划。此次“新”在何处？曾刚告诉21世纪经济报道，虽名称并无变化，但内涵已有不同。

以前“市郊”的定位意味着仍依托于市区发展，主要承担某些单一功能，比如居住。在产业能级、商业和公共服务质量等方面与市区相比有层级分化。也可以看见，工作日在市郊和市区间都有潮汐化的通勤现象，带来交通资源紧张。这也是大城市中的普遍问题。

此次《意见》特别强调新城作为一个独立节点城市的综合性功能。其中指出“统筹新城发展的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要”，对于新城的生活品质和公共服务质量等问题，也有不少安排，这也是思路的一大变化。

同时，上海规划了与此相匹配的新城人口规模——将在2035年达到五大新城各100万人。这刚好是Ⅱ型大城市城区人口规模的门槛。由此，当下社会诸多声音提出这意味着未来上海都市圈将迎来五座“城市”参与人才竞争。

“100万人口在经济功能上是比较完整的一个城市了，在公共服务配套等产城融合方面也可以形成一个相对独立运转的城市经济体。”陆铭接受21世纪经济报道记者采访时指出。

曾刚也告诉21世纪经济报道记者，100万人口关键之处在于这是让公共服务投入不亏损的一个规模门槛，如果人口太少，许多公共设施包括污水处理厂、轨道交通等等都可能因社会效益发挥不完全，反成为财政负担。

当务之急，陆铭在采访中提到，由于此前对五大新城定位与现在方向不同，如果作为比较独立发展的经济体，那么它在城市的土地用途、公共服务配套、基础设施的建设等方面，都需要有跟100万人口相对应的规划。更重要的是，陆铭和曾刚都认为它需要有新的发展模式，避开过去普遍走过的“宽马路、低密度”、以房地产驱动发展的老路。

教育及卫生人才享落户优待

当下，以人才为发展驱动渐渐成为共识，导入人口对于上海新城来说正是一件要事。比如人口聚集力相对较低的南汇新城，近年人口规模主要在30万、40万这一层级，离百万目标差距较远。

普遍而言，落户较难则是许多“打工人”离开上海的原因。“不是没有人想来上海，而是进不了。或者说前脚进来了，后脚进不来。比如在上海工作但公共服务比如子女教育得不到保障，那么大家不希望一直‘漂’的，最后就选择离开。”曾刚表示。

也因此本次《意见》中，对新城户籍限制的放宽引起了社会关注。《意见》指出：缩短新城“居转户”年限，对在新城重点产业的用人单位和教育、卫生等事业单位工作满一定年限并承诺落户后继续在新城工作2年以上的人才，经新城所在区推荐后，“居转户”年限由7年缩短为5年。

对新城范围内教育、卫生等公益事业单位录用的非上海生源应届普通高校毕业生，直接落户打分加3分。市、区加大对新城特殊人才落户的支持力度。

对上海市居住证持证人在新城工作并居住的，予以专项加分，即每满1年积2分，满5年后开始计入总分，最高分值为20分。

按工作计划，在2021年6月底前，上海还将出台新城人才支持政策，租购并举人才住房政策等细则。从目前表述来看，落户放宽的政策主要惠及教育卫生等公共服务领域、及新城重点产业的人才。另外对在新城工作并居住的居住证持证人，在落户积分上也有利好。

“户籍改革是上海五大新城实现新一轮发展的基础。”曾刚表示，当下的举措是好的，但仍需更大的改革突破。比如如何定义人才？思维可否更放宽？因为一个企业的良好运转不仅依靠“将军”式的人才，“小兵”们也不可或缺。

陆铭也特别强调应关注对于一般技工人群、服务业人员的落户问题。比如随着新城产业的需要，一些工人会在未来相当长的时间里服务工厂，而这类工作是工人经验越丰富，越利于产业发展。试想如果这批人口在上海工作几年就离开，则会形成巨大的人力资本浪费，同时，也会要求上海企业不断地更换员工，不利于企业的稳定发展。

“从新城一直到整个上海市的户籍制度改革，都应考虑未来在上海稳定就业的人群能有长期留下的可能性。”陆铭表示。

户籍问题成为焦点，正在于公共服务包括廉租房等住房保障措施多与其挂钩。曾刚告诉记者需要用革新的思维，探索用市场化手段解决部分公共服务需求，减轻政府负担的同时惠及更多人群。在接受采访时，曾刚强调，新的机制更能创造新的动能，“抢人才”填满新城是表层现象，更重要的是“用改革的思想来谋划新城的建设体制、管理体制、运营体制等，真正让五大新城发挥新的发动机的作用。”