土地出让金划转税务部门征收，“土地财政”生态要变？专家解读：影响不大，或提升土地市场监管力

首要明确的是，本轮征管职责划转工作不改变财政部门的管理职权，不会对“土地财政”生态有所影响。

日前，财政部发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（以下称《通知》）。《通知》明确，将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入（下称“四项政府非税收入）”）统一划转税务部门征收。

专家认为，非税收入征缴体制机制的构建，将有利于提高征管效率，加强非税收支管理的规范性。须要明确的是，本轮征管职责划转工作不改变财政部门的管理职权。因此，四项政府非税收入中的国有土地使用权出让收入不会对“土地财政”生态有所影响。不过，税务部门参与征收后，或能提升地方房地产市场的监管能力。

非税收入征收职责划转再推进

《通知》提出，为贯彻落实党中央、国务院关于政府非税收入征管职责划转税务部门的有关部署和要求，决定将四项政府非税收入统一划转税务部门征收。

社会保险费和非税收入征管职责划转是近年来中国推进国税地税征管体制改革的重要内容。2015年10月，中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《深化国税、地税征管体制改革方案》，提出要明确地税部门对收费基金等的征管职责。2018年，中办、国办印发《国税地税征管体制改革方案》，要求将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责，将各项社会保险费交由税务部门统一征收。

目前，中国已实现省级和省级以下国税地税机构合二为一，社保费征收职责划转也顺利完成，而非税收入征管职责划转仍在稳步推进中。除本轮职责划转外，今年3月31日，财政部也曾发文决定将自然资源部门负责征收的土地闲置费、住房城乡建设等部门负责征收的按行政事业性收费管理的城镇垃圾处理费划转至税务部门征收。

中泰固收首席分析师周岳、分析师肖雨认为，税务部门征收非税有助于提高征管效率，加强非税收支管理的规范性。税务机关有专业的征收队伍，而且对缴费单位较为熟悉，比如社会保险费的缴费基数是职工工资总额，税务部门在征收企业所得税和个人所得税时已经掌握这一数据，因此能实现精准征收。今年以来，已经有包括水土保持补偿费、地方水库移民扶持基金等近20项非税收入划转至税务部门征收。

征收机构改变不影响财政资金运作

据财政部数据，2020年中国地方政府性基金预算本级收入89927.16亿元，增长11.7%，其中，国有土地使用权出让收入84142.29亿元，增长15.9%。可以看出，国有土地使用权出让收入是地方政府性基金收入的主要来源。

由于国有土地使用权出让收入规模较大，与房地产市场关系密切。因此，。在财政部发布消息后，国有土地使用权出让收入征收机构改变成为了社会各界关注的焦点。社交媒体上很快出现了如“土地财政退出历史”、“房地产税改革工作加速”等声音。

但从《通知》表述以及附录的国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入征缴流程来看，本轮改革工作仅涉及到征收机构的改变，并未涉及资金运作以及土地出让工作。

《通知》提出，税务部门应当商财政、自然资源、人民银行等部门逐项确定职责划转后的征缴流程，实现办事缴费“一门、一站、一次”办理，不断提高征管效率，降低征管成本。具体征缴流程可参照本通知附件流程图并结合当地实际研究确定。涉及经费划转的，方案按程序报批。

《通知》还提出，除本通知规定外，四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行。

易居研究院智库中心研究总监严跃进指出，首先必须明确，土地出让金进出的通道是没变的，即国库的运作机制是不变的。在此次财政部土地出让金征收权改革过程中，需要注意变化与区别：

改革前，我国土地出让金的征收，执行的是“财政部门管理、自然资源部门负责征收”的模式。

改革后，将调整为“财政部门管理、税务部门负责征收”的模式。同时央行、自然资源部门和住房监管部门等需要密切配合、做到信息沟通。从这一对比可以看出，土地出让金的进出最终还是由财政部门所把控的，这一点丝毫没有变化。唯一变化的就是在征收实务工作中，税务部门即各地税务局承担了相关的工作。

严跃进称，由于具体的征收没有太大变化，所以本轮征管划转工作不会对“土地财政”生态形成影响。而且改革前和改革后，财政部门的管理职权是一直没改变的。

地方房地产市场监管或迎改进

分析人士认为，目前《通知》的表述虽说明了本轮征管划转工作与以往划转工作一样，不会产生较大影响。但随着征缴流程、职责分工的进一步完善，后续可能将进一步出台相关政策或修改完善相关措施。当前，本轮征管划转工作产生的影响还需要密切关注后续征管工作的部署。不过，税务总局实施的全国统一信息化方式规范管理，或有利于地方对土地市场的监管。

《通知》明确，征管划转工作将先试点后推开。自2021年7月1日起，选择在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南省（自治区、直辖市、计划单列市）以省（区、市）为单位开展征管职责划转试点，探索完善征缴流程、职责分工等，为全面推开划转工作积累经验。暂未开展征管划转试点地区要积极做好四项政府非税收入征收划转准备工作，自2022年1月1日起全面实施征管划转工作。

严跃进认为，7个省份（城市）开展征管职责划转试点而不是所有省份都在推行，说明是有选择性地进行试点。同时，这也说明今年下半年税务部门征收土地出让金的工作流程还会细化，后续将及时发现问题和解决问题。这也使得房企应对此类政策具有半年的缓冲期。

在严跃进看来，传统的土地市场监管中，各地土地管理部门既有冲动，也有压力。这使得部分城市土地的调控“很纠结”，进而也使得土地市场的热度等评价并不完全精准。而目前此类工作转移到税务部门，其对土地交易市场的理解就会更到位，也更客观，也能够据此判断出土地市场的冷热程度和风险大小。此外，当前房地产监管的跨区域工作还有待补短板，而税务部门掌握了土地出让金征收权后，则可以在跨区域监管方面形成新的力量。